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2025年07月18日
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城鎮化，注定要成為今年全國兩會炙手可熱的話題。因為，肩負著擴大內需、拉動經濟增長的重任，新型城鎮化已經上升到國家戰略層面。特別是從去年黨的十八大明確提出“新型城鎮化”以來，城鎮化的熱度一直有增無減。
舉國上下推進城鎮化的熱情正前所未有地高漲：今年全國兩會上關于城鎮化的提案議案達500多份。我國31個省市（不包括港澳臺地區）的《政府工作報告》均提到了“城鎮化”，而且有18份提到新型城鎮化道路。與此同時，外國媒體也將目光聚焦在中國新一屆政府力推城鎮化的問題上。那么，我國新型城鎮化之路究竟該怎么走？
新型城鎮化不應過分追求城市化率
政策及背景：今年兩會的政府工作報告稱，過去五年，我國轉移農村人口8463萬人，城鎮化率由45.9%提高到52.6%，城鄉結構由此發生了根本變化。而國家發改委3月5日向全國人大提交的報告顯示，2013年中國城鎮化率預期達到53.37%。
細心的人不難發現，五年前人們還相對陌生的詞匯——城鎮化率（也叫城市化率）已悄然成為地方政府競爭的新指標。“城鎮化率增速全國第一”，“城鎮化率高于全國水平”，“城鎮化率全省領先”……這種貌似城鎮化率“大躍進”的詞匯不斷見諸媒體。更有意思的是，很多地方政府上調城鎮化率目標，城鎮化率“力爭超過百分之多少”，“力爭提高幾個百分點”等字眼屢見不鮮，被戲稱為政府立下的“軍令狀”。
記者注意到，目前全國31個省市政府紛紛發布各地的城鎮化發展綱要，并提出了較高的城鎮化率發展目標。比如，山東省2015年城鎮化率達到56%；云南省的目標是2015年城鎮化水平達到45%左右，2030年達到65%左右。未來5年，在城鎮化率這項指標上，安徽省提出力爭達到55%，河南省則要提高到52%以上，廣西提出要由目前的43.53%提高到53%，湖北省提出要由目前的53.5%提高到58%……
我國的城鎮化率水平究竟如何呢？在全國政協委員、中央農村工作領導小組副組長陳錫文看來，我國城鎮率52.6%這個數字僅是常住人口的城鎮化率，實際上戶籍的城鎮化率現在還不到35%。這一說法與中國國際城市化發展戰略研究委員會主任金德均此前所言不謀而合，城市化委員會2012年初發布的《2010中國城市化率報告》顯示，我國2010年的城市化率為34.17%，比2010年第六次全國人口普查城鎮人口比重49.68%低15.51個百分點。
全國人大常委、民建中央副主席辜勝阻認為，中國當前的城鎮化速度快，但質量不高。他表示，將城鎮化率從30%提高到60%，英國用了180年，美國用了90年，日本用了60年，而中國只需約30年。但在城鎮化高速推進的過程中，人口的城鎮化遠遠滯后于土地的城鎮化，城鎮化也明顯滯后于工業化。
陳錫文也表示，過去的城鎮化雖然取得了很大的成績，但也積累了大量亟待解決的問題，未來的城鎮化不要過多關注城鎮化率的提高，而要注重提高質量。
兩會上，全國人大代表、國家發改委主任張平在接受記者采訪時說，實現城鎮化最重要的就是要提高城鎮化的質量和水平，不僅僅要看它的速度、它的規模，更要看它的質量和水平。
有消息稱，本次兩會后，將頒布由國家發改委牽頭，財政部、國土資源部、住建部等十多個部委參與編制的《全國促進城鎮化健康發展規劃(2011年~2020年)》。這份跨越“十二五”和“十三五”的規劃被視作城鎮化的頂層設計，將引導中國的城鎮化有序、健康地發展。為此，這一規劃也備受人們的關注和期待。
新型城鎮化應關注人的城鎮化
政策及背景：今年是戶籍改革的20年。3月5日，溫家寶在做政府工作報告時明確提出加快推進戶籍制度、社會管理體制和相關制度改革，有序推進農業轉移人口市民化，逐步實現城鎮基本公共服務覆蓋常住人口，為人們自由遷徙、安居樂業創造公平的制度環境。
在今年的全國兩會上，不少代表委員表示，新型城鎮化應更多關注“人”這一主體因素。因為，我國的城市化進程正在快速推進，人口的城市化遠遠滯后于土地的城市化。中國國際城市化發展戰略研究委員會的統計數據分析表明，我國有2億多農民工雖然已經進城、成為常住人口，但并不是真正的城市居民，并沒有享受到和戶籍人口一樣的市民待遇。為此，今年1月6日召開的第六屆城市化國際峰會就提出了“人的城市化”這一鮮明的主題。
如果稍加留心，我們不難發現，今年許多省市的《政府工作報告》中明確表示，未來的城鎮化重點將轉向“人的城鎮化”，而且將會有實質性的舉措。比如，山東省提出要“推動戶籍制度改革，逐步實現教育、醫療、社保等基本公共服務覆蓋全部城鎮常住人口，有序推進農業轉移人口市民化”。廣東提出要破除地域、戶籍等限制，完善異地務工人員積分制入戶城鎮、參與社會管理等制度。湖北將因地制宜，分步推進，把有穩定勞動關系并在城鎮居住一定年限的農民工，逐步轉為城鎮居民。山西擬研究出臺戶籍制度改革實施意見，推行居住證制度，解決好社會保障、子女上學、保障性住房等問題。
全國人大代表、國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長、城市化委員會專家委員肖金成認為，農民工從農村進入到城市，在城里找到了工作，實際上就是城鎮化的開始，所以現在把2億多農民工統計到城鎮化隊伍中是合理的。但是，他們沒有戶籍，沒有享受到城鎮居民相同的福利和其他社會保障，所以說不是完全的城鎮化。關注人的城鎮化，首先就應該把進城的農民工福利、社會保障、住房等問題一一解決。
全國政協委員、國家發改委副主任朱之鑫說，首先要明確，我們進行的是“人”的城鎮化。國務院參事湯敏說，人的城鎮化、農民工的城鎮化是中國的城鎮化里最核心、最重要的問題，對于中國尤其有著特殊的意義。
城市化委員會榮譽主任龍永圖曾表示，中國城鎮化面臨最大的難題，是怎樣把成千上萬已經進城和即將進城的農民變成真正的城市居民，使他們享有完全的國民待遇，特別是社會保障、住房、醫療教育服務方面享受真正的平等的待遇。他直言：“如果不能真正解決農民成為城市居民的問題，就容易出現很多年前美國黑人給美國社會帶來的動蕩。”
談到人的城鎮化，戶籍改革是繞不開的一個坎。盡管戶口只是一張紙，但附著在戶口上的福利太多太多，以至于戶籍改革的堅冰很難破解。在3月6日全國政協召開的“積極穩妥推進城鎮化著力提高城鎮化質量”提案辦理協商會上，公安部副部長黃明回應全國政協委員提出的推進城鎮化涉及的戶籍制度改革問題時表示，公安部正著手多項工作加快戶籍制度改革步伐。公安部表示將建立實施居住證制度，使長期在城市并連續居住、參加社會保險的流動人口公平公正有序落戶。這一消息讓城市流動人口看到了打通落戶政策通道的希望。
外國媒體對于中國建立居住證制予以了高度關注，并稱中國將大幅推進城鎮化，戶口制度改革有望給中國城市中的2億外來務工人員的醫療服務和子女教育帶來福音。有分析人士認為，如果這項政策成功實施，中國經濟發展勢頭將依舊迅猛。反之，可能會帶來社會、政治的不安定因素。
新型城鎮化不是簡單的造城運動
政策背景：今年的政府工作報告強調，特大城市和大城市要合理控制規模，充分發揮輻射帶動作用；中小城市和小城鎮要增強產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚功能。
著名經濟學家吳敬璉指出，在全國一些地方，實施“城鎮化”只是進行基礎設施建設，搞“形象工程”，導致全國許多城市“千城一面”。由于一些地方的“城鎮化”缺少工商業的支撐，吸納不了農村剩余勞動力，只是一座“空城”。不僅浪費了大量金錢，還影響了黨和政府的聲譽。他建議，各地進行“城鎮化”建設，必須充分考慮發展工商業等“軟件設施”，大力發展中小企業，讓大批農村剩余勞動力進城就業、創業，為建設社會主義新農村提供條件。
陳錫文坦言，國家提出“走大中小城市和小城鎮協調發展的道路”10多年來，結果并非如此。現在全國有接近670個城市，還有近2萬個鎮。我國小城鎮人口占比從上世紀90年代初的27%下降到目前的20.7%。推進城鎮化，許多地方更青睞大城市。陳錫文分析，“攤大餅”的城鎮化建設似乎是經濟的，但難以持續。造成的結果是，大城市“城市病”凸顯，小城鎮缺少吸引力。如此惡性循環，與城鎮化協調發展的方向南轅北轍。究其原因，陳錫文認為，現在的城鎮建設規劃突破、修改次數太多。國際上一般的城鎮規劃規定，建設用地不能超過總面積的30%，我國有的大城市已經接近50%。
著名經濟學家厲以寧則指出，全世界最大投資機會在中國城鎮化，因為城市要建設、社區要建設。他認為，有中國特色的城鎮化未必非要農民全部進城，可以實行農村社區化，做到以下三點：（1）綠色的，園林化的；（2）公共服務到位，包括文化、教育、醫療衛生、公共交通、照明、燃料供給；（3）充分發展循環經濟，垃圾處理應用。如果都做好了，這就是有中國特色的城鎮化。
政府在新型城鎮化方面能發揮什么作用？國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長、城市化委員會專家委員肖金成提出了自己的建議：一方面，作為政府，完全可以逆向選擇，提高城市居住的成本，使得人口規模不至于增長太快。比如通過土地稅、房產稅等，讓低附加值的產業向中小城市轉移。城市的經濟規模大并不一定必然帶來污染，也可以通過產業結構調整，比如發展第三產業。另一方面，政府可以通過通訊設施的改善，通過公共服務的改善，讓人們在小城鎮也能夠享受到完整的公共服務和便捷交通的好處。
城鎮化是新的增長點，搞好了對經濟發展有好處，但搞好城鎮化要控制大城市規模。全國人大代表、娃哈哈集團有限公司董事長宗慶后直言：“如果光是建一個空城而沒有人氣，那就麻煩了。我想這個事情不會有人那么傻去干。”
新型城鎮化應保障農民的財產權益
政策及背景：溫家寶在對今年政府工作的建議中指出，要強化農業農村發展基礎，推動城鄉發展一體化。報告原文稱“全面建成小康社會的重點難點仍然在農村。”“農村土地制度關乎農村的根本穩定，也關乎中國的長遠發展，其核心是要保障農民的財產權益，底線是嚴守18億畝耕地紅線。”
城市化研究領域的專家認為，這是首次將保障農民財產權益寫進全國兩會政府工作報告。農民財產權益包括農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，是法律賦予農民的財產權利，也是農民權益的重要保障。
近年來，政府在保護農民財產權益上做了大量工作。去年召開的中共十八大提出，改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例；今年的中央一號文件又提出，要用５年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。
全國人大代表、成都市長葛紅林對此深有感觸，他說，新型城鎮化與城鄉一體化緊密相連，與農民財產權益緊密相關。成都市統籌城鄉改革的一個啟示就是，解決“三農”問題的一個重要方面就是要在保護耕地的基礎上，切實保障好農民的財產權益，把農民的權利還給農民，以達到“還權賦能”的目的。
全國人大代表、清華大學教授、城市化委員會專家委員蔡繼明認為我國的二元土地制度阻礙了城鎮化發展。他說，我國城市的土地歸國家所有，農村的土地歸集體所有，二者在很多方面都有所不同，其中一個很突出的表現就是征地制度。“現在的征地制度，要首先由政府采用行政性的手段，把農村集體的土地先變成城市國有土地。但是，給農民征地的補償又非常低，大量的土地一轉手用于商業開發，地價要比補償給農民的費用高出10倍甚至百倍。如此一來，地方政府就熱衷于這樣做，從而獲得土地收入，以至于我們城市的空間不斷地擴展。”蔡繼明說。
對于如何改變這種現狀，蔡繼明建議土地制度必須相應的改革。按照有關法律規定，國家為了公共利益的需要，可以征收農民的土地，非公共利益就不能征收。從現狀看，公共利益用地大概不會超過30%，這意味著絕大部分土地是非公共利益，如果這個土地不能征收，就要允許土地進入市場，這樣農民就能獲得相應的財產收入。
國家發展改革委宏觀經濟院副院長馬曉河指出，當前大量農民資產長期低效運行，并沒有為農民增收發揮有效作用。他說：“用好用活這些資產和資源，既是發展農業農村經濟的需要，也是保護農民和農村集體財產權利的要求。”
兩會代表還提出了一個很現實的問題：新生代農民工占農民工總量60%以上，他們大多不愿回鄉務農。現在種地的大多是老人和婦女。未來誰來種地呢？
3月7日，在回答明天誰來種地的問題時，農業部部長韓長賦說：“從中國國情來看，不是沒人種地，而是這地由什么人來種；不是種不過來，而是怎么種得更好。”韓長賦分析說，目前我國農村勞動力的總量還是富余的，但結構上存在問題。青壯年勞動力大量離開農村，老人、婦女所占的比重越來越大，農戶兼業化、副業化趨勢明顯。韓長賦表示，應對農業后繼乏人問題的挑戰，必須在穩定提高農業比較效益的基礎上，大力培育種養大戶、家庭農場、專業合作社等各類新型農業經營主體，讓更多的農民成為新型職業農民。另一方面，還要創新制度和政策，吸引一部分大中專畢業生和專業技術人員到農業領域大顯身手，發揮聰明才智。這也正是對兩會政府工作報告中“要采取有效措施，穩定農業生產經營隊伍，積極培育新型農民”的最好注解。
