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2025年07月17日
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新型城鎮(zhèn)化應(yīng)向外界傳遞出清晰的信息，那就是這輪城鎮(zhèn)化是以人為本，重在制度改革和有可持續(xù)性的投資，堅(jiān)決反對人為造城，不是新一輪“投資大躍進(jìn)”和房地產(chǎn)化。
新型城鎮(zhèn)化將成為中國擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力，也將成為中國經(jīng)濟(jì)未來很長一段時間內(nèi)的主戰(zhàn)略。這一輪城鎮(zhèn)化之所以要提“新型”，是因?yàn)橹暗某擎?zhèn)化在速度猛進(jìn)的同時，也出現(xiàn)了眾多問題。比如，土地城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)高于人口城鎮(zhèn)化，城市的運(yùn)營管理顯得極為粗放，中西部和東部城市間、不同行政級別的城市間差距大，2.6億農(nóng)民工沒有分享到公共服務(wù)，等等。這些問題的出現(xiàn)制約了城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高，需要通過進(jìn)行升級版的城鎮(zhèn)化，也就是新型城鎮(zhèn)化來破解這些問題，從而推動中國城鎮(zhèn)化走質(zhì)量為主、速度為輔的道路。
新一輪城鎮(zhèn)化可能帶來的問題
用新型城鎮(zhèn)化來解決之前城鎮(zhèn)化存在的問題，是很有價值和必要的，但考慮到城鎮(zhèn)化發(fā)展的問題會存在一些慣性作用，以及現(xiàn)有體制還存在一些不適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化要求之處，在推行新型城鎮(zhèn)化中不排除還會出現(xiàn)一些新問題。最有可能出現(xiàn)的是以下幾個方面：
第一，一些地方政府盲目投資以及可能出現(xiàn)巨額地方負(fù)債的問題。
當(dāng)前干部考核體制還是偏重于經(jīng)濟(jì)方面，GDP崇拜還存在。中央政府提出新型城鎮(zhèn)化后，不排除一些地方政府會夸大新型城鎮(zhèn)化中關(guān)于投資的部分，繼續(xù)走投資依賴型道路，將投資繼續(xù)看成是“拉動經(jīng)濟(jì)增長”的著力點(diǎn)。
首先是地方政府會集中投資基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等領(lǐng)域，這可能增加地方政府在城鎮(zhèn)化過程中盲目投資的幾率，甚至在推進(jìn)速度上存在搞競賽的可能性。而對這一領(lǐng)域投資力度的盲目加大，將帶來一系列問題，比如，誘發(fā)新一輪固定資產(chǎn)投資過熱的風(fēng)險，四線城市一些“空城”、“鬼城”已敲響警鐘。打著城鎮(zhèn)化的幌子片面追求基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過擴(kuò)大投資盲目做大GDP總量，將使城鎮(zhèn)化走樣。
其次是投資房地產(chǎn)領(lǐng)域——如果地方政府以為新一輪城鎮(zhèn)化又可以大規(guī)模拆遷征地建房，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中繼續(xù)過度依賴房地產(chǎn)開發(fā)，將可能使城鎮(zhèn)化變味成“房地產(chǎn)化”。
這種投資依賴路徑的城鎮(zhèn)化，必定導(dǎo)致地方政府大量舉債。這在一定程度上會促進(jìn)地方政府利用多個融資平臺進(jìn)行舉債，因債券利率遠(yuǎn)高于財(cái)政部代發(fā)的地方政府債券，無形中加大了地方政府的融資成本。同時，未納入債務(wù)預(yù)算管理的現(xiàn)象也將大量出現(xiàn)，大規(guī)模的隱性債務(wù)有可能導(dǎo)致地方政府債務(wù)的過度膨脹。
第二，可能對農(nóng)業(yè)帶來沖擊。
按照現(xiàn)有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，城鎮(zhèn)化可能對農(nóng)業(yè)產(chǎn)生一定的擠出效應(yīng)。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平的提高伴隨著城市面積的擴(kuò)張和耕地面積的減少。隨著大量耕地被地方政府商業(yè)化，如果沒有過硬的措施，會給糧食保障帶來壓力。而農(nóng)業(yè)還面臨勞動力的嚴(yán)重缺口，隨著農(nóng)村勞動力大量向城鎮(zhèn)和工業(yè)部門轉(zhuǎn)移，解決明天“誰來種地”是當(dāng)務(wù)之急。
其次，城鎮(zhèn)化還將帶來從事農(nóng)業(yè)的高成本、高風(fēng)險以及資源環(huán)境約束等問題。比如，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程使城市、工業(yè)在與農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的水資源爭奪中占據(jù)明顯的優(yōu)勢地位，糧食生產(chǎn)面臨水資源瓶頸，這無形中會對農(nóng)業(yè)產(chǎn)生沖擊。
此外，城鎮(zhèn)化可能對鄉(xiāng)村文化造成一定程度的破壞，可能讓一些有歷史文化價值的古村落、古民居、古街道等得不到妥善保護(hù)，整體格局和風(fēng)貌遭到破壞，文物建筑和歷史街區(qū)也將可能受到不同程度的損毀甚至消失。
第三，可能存在城市綜合承載力不夠的問題。
當(dāng)前有2.6億進(jìn)城務(wù)工人員在城市就業(yè)，未來中國城鎮(zhèn)化率要達(dá)到70%的水準(zhǔn)，這意味著，中國還會有3億左右農(nóng)民進(jìn)城，這將對城市的綜合承載力提出極大的考驗(yàn)，很有可能因承載力不夠而形成新的“城市二元結(jié)構(gòu)”。
農(nóng)民進(jìn)城需要城市有產(chǎn)業(yè)支撐，便于其解決就業(yè)。對于進(jìn)城農(nóng)民來說，就業(yè)是他們成為城市市民的先決條件之一。而如果產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后于城鎮(zhèn)化，就會導(dǎo)致就業(yè)崗位不足。應(yīng)防止一些城市不做科學(xué)論證、一味擴(kuò)張城市建設(shè)規(guī)模，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)和園區(qū)出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象。
農(nóng)民進(jìn)城存在戶籍改革與公共服務(wù)不對等現(xiàn)象。城市戶籍改革的推進(jìn)如果沒有相關(guān)公共服務(wù)的跟進(jìn)，農(nóng)民在城中的生活依然艱難，受到的待遇依然和城市居民無法對等，同時他們已經(jīng)失去土地?zé)o法回到農(nóng)村，這種現(xiàn)象的長期積累將會導(dǎo)致城市社會的不穩(wěn)定。
此外，幾億農(nóng)民進(jìn)城，對城市交通、生態(tài)、管理等方面的承載力也提出了挑戰(zhàn)。當(dāng)前城市病已經(jīng)嚴(yán)重，如果不進(jìn)行集約水平的提升，很有可能會加劇城市病，最終使城鎮(zhèn)化質(zhì)量下降。
第四，存在刻意追求城鎮(zhèn)化率提高的可能。
當(dāng)新型城鎮(zhèn)化成為國家戰(zhàn)略，不排除一些地方政府會過于追求對城鎮(zhèn)化率的提高。這樣一方面會繼續(xù)讓城鎮(zhèn)化走速度型的老路，另一方面可能會有一些弄虛作假的現(xiàn)象發(fā)生，從而錯失提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的戰(zhàn)略機(jī)遇期。
從四個方面破解問題
對這輪新型城鎮(zhèn)化可能出現(xiàn)的問題作出預(yù)估是有價值的。換言之，對這輪新型城鎮(zhèn)化需要作系列的風(fēng)險評估，這樣可以推動這輪新型城鎮(zhèn)化更好地前行。但也需要對新型城鎮(zhèn)化抱有辯證的觀點(diǎn)，那就是任何重大戰(zhàn)略都不太可能無風(fēng)險。也就是說，對風(fēng)險和機(jī)遇要作整體評估，權(quán)衡利弊，盡量讓利更多、弊更少。這輪新型城鎮(zhèn)化，既要看到問題，也不要被問題嚇住，關(guān)鍵是要能未雨綢繆地應(yīng)對這些問題。當(dāng)前要破解這些問題可以從幾個方面入手——
首先，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)向外界傳遞出清晰的信息，那就是這一輪城鎮(zhèn)化是以人為本，重在制度改革和有可持續(xù)性的投資，堅(jiān)決反對人為造城，不是新一輪“投資大躍進(jìn)”和“房地產(chǎn)化”。為此，可以通過嚴(yán)格土地指標(biāo)、提高地方投融資平臺融資條件、完善相關(guān)法制法規(guī)，以及調(diào)整對干部考核機(jī)制等辦法，來避免地方借新型城鎮(zhèn)化之名，行投資依賴之實(shí)。
其次，城鎮(zhèn)化過程中應(yīng)注重與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的互相促進(jìn)作用，并且在將農(nóng)村打造成新城鎮(zhèn)的同時，要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況對部分農(nóng)村進(jìn)行保留，保護(hù)鄉(xiāng)村文化的傳承。對于已經(jīng)實(shí)行幾十年的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，需要結(jié)合當(dāng)前形勢進(jìn)行調(diào)整和改革，推動規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展，讓城市的資金、技術(shù)、人才通過規(guī)模經(jīng)營的方式來發(fā)展農(nóng)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化水平，從而實(shí)現(xiàn)和城鎮(zhèn)化的良性互動。
再次，必須大力提高城市的綜合承載力。一方面大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，挖掘新的消費(fèi)熱點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)，尤其大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，解決農(nóng)民進(jìn)城后的就業(yè)問題；另一方面應(yīng)大力發(fā)展低碳環(huán)保的新技術(shù)，大力提高城市管理水平，走集約、節(jié)能、生態(tài)的城市發(fā)展新路子，提高城市的承載力。
最后，要大力推行制度改革。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，要始終圍繞人來展開，要通過戶籍、土地、財(cái)稅等方面的制度改革，切實(shí)提高農(nóng)民的收入和公共服務(wù)均等化。通過給予公平機(jī)會保證新進(jìn)城農(nóng)民能夠融入城市中，從而實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定。
