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2025年09月03日
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城市化是指以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過(guò)程，具體包括人口職業(yè)的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、土地及地域空間的變化。通常用城市人口占總?cè)丝诘谋壤齺?lái)表示城市化的水平。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2012年8月17日發(fā)布的統(tǒng)計(jì)報(bào)告，截至2011年底，我國(guó)城市人口數(shù)量超過(guò)總?cè)丝诘囊话耄鞘谢竭_(dá)到了51.27%，城市化進(jìn)程進(jìn)入到一個(gè)新的高速發(fā)展的階段。
城市化進(jìn)程的不斷加快，意味著城市面積的不斷擴(kuò)張，也意味著對(duì)建設(shè)用地需求的不斷增加。在我國(guó)這個(gè)人口眾多，但人均耕地面積不到1.4畝、只有世界人均耕地面積14的國(guó)家，處理好“一要吃飯，二要建設(shè)”的矛盾，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，是擺在人們面前的重要課題。
一、城市建設(shè)用地需求與耕地保護(hù)
據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2002年到2011年的10年間，我國(guó)城市化的水平年均提高了1.35個(gè)百分點(diǎn)，城市人口每年增加約1800-2000萬(wàn)。預(yù)計(jì)再過(guò)十多年，我國(guó)的城市化將達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家水平。根據(jù)《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（GBJ 137-90）》，如果按照人均建設(shè)用地100平方米計(jì)算，則每年全國(guó)需新增建設(shè)用地約1800-2000平方公里。這一新增建設(shè)用地需求除了通過(guò)現(xiàn)有城市存量土地的節(jié)約集約利用來(lái)予以保障外，絕大部分必須依賴農(nóng)地的轉(zhuǎn)用、尤其是耕地的占用來(lái)實(shí)現(xiàn)。
據(jù)國(guó)土資源部公告，截至2011年底全國(guó)耕地面積為18.24億畝，比1997年的19.49億畝減少了1.25億畝。鑒于耕地保護(hù)的嚴(yán)峻形勢(shì)，2008年10月，中共十七屆三中全會(huì)明確提出：堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線。一方面是城市化對(duì)建設(shè)用地的需求，另一方面是保障國(guó)家糧食安全的客觀需要，在城市化進(jìn)程中，該如何破解建設(shè)用地需求與耕地保護(hù)之間的矛盾？2008年6月27日，國(guó)土資源部發(fā)布的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（國(guó)土資發(fā)120081138號(hào)）提供了解決這一矛盾的政策措施。
一直以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地尤其是宅基地處于低效利用的狀況。據(jù)韓康、宋偉等研究表明，1996年我國(guó)農(nóng)村宅基地的總量為9051.15萬(wàn)公頃，2005年為9111.61萬(wàn)公頃，增加了約0.71%；而在1996-2006年的10年中，全國(guó)農(nóng)村人口減少了1.23億，人均宅基地面積卻從193.3平方米上升到226.7平方米。我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地特別是宅基地并沒(méi)有隨著農(nóng)民進(jìn)城而相應(yīng)縮小，反而有所擴(kuò)大，這一狀況至今沒(méi)有改變。很顯然，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下，隨著農(nóng)村人口的減少，以及嚴(yán)格實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃，農(nóng)村宅基地面積將會(huì)大大減小，據(jù)研究在達(dá)到75%城市化率水平時(shí)可騰退出大約7萬(wàn)畝宅基地。
鑒于這一背景，《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》明確提出，可以依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將計(jì)劃整理復(fù)墾為耕地的宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬轉(zhuǎn)用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積、提高耕地質(zhì)量，同時(shí)增加城市建設(shè)用地、城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。
目前，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤還處于試點(diǎn)過(guò)程中。盡管試點(diǎn)工作中出現(xiàn)了一些問(wèn)題，諸如有些地方違背農(nóng)民意愿強(qiáng)拆強(qiáng)建，在征地補(bǔ)償方面侵害農(nóng)民利益；有些地區(qū)以“增減掛鉤”政策作幌子違法占用土地，片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)；有些地方片面追求建設(shè)用地指標(biāo)，而又沒(méi)有雄厚的資金實(shí)力推進(jìn)土地整治工作的順利進(jìn)行，等等。但這些問(wèn)題隨著試點(diǎn)工作的深入，以及相關(guān)配套政策的施行，都已得到解決。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤由試點(diǎn)轉(zhuǎn)向全面實(shí)施后，城市化進(jìn)程中城市建設(shè)用地需求與耕地保護(hù)之間的矛盾必將有效解決。
二、城市化進(jìn)程中的城市經(jīng)營(yíng)與土地財(cái)政
城市化是一個(gè)人口向城市轉(zhuǎn)移、集中的過(guò)程，人口向城市的集中必然導(dǎo)致城市的擴(kuò)張，導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大。而規(guī)模龐大的城市基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)所需要的資金從哪里來(lái)，成為城市管理者首要考慮的問(wèn)題。沒(méi)有足夠的資金進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，就不能擴(kuò)大城市的容量，不能解決大量農(nóng)民工在城市安居與就業(yè)的問(wèn)題，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)農(nóng)村空余宅基地的復(fù)墾，而城市經(jīng)營(yíng)為城市政府提供了除稅收以外另一個(gè)獲取財(cái)政收入的渠道。
在分稅制的背景下，城市政府可以將土地投放市場(chǎng)，獲取大量由城市政府支配的資金，利用這些資金進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而改善城市環(huán)境、提升城市土地價(jià)值，進(jìn)而獲取更多的收益，由此形成一種以地生財(cái)?shù)难h(huán)。據(jù)有關(guān)專家調(diào)研，我國(guó)很多城市來(lái)源于土地出讓的收入已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)來(lái)源于稅收的收入，從而形成了事實(shí)上的土地財(cái)政。如2009年度，沈陽(yáng)、成都、天津、濟(jì)南、合肥、廣州、大連、南京等城市的土地出讓金收入都超過(guò)了地方財(cái)政收入的50%，其中沈陽(yáng)甚至高達(dá)92.2%。
土地財(cái)政本質(zhì)上是一種融資手段，客觀上對(duì)城市發(fā)展與城市化推進(jìn)起到了重要的作用。然而，土地財(cái)政也帶來(lái)了諸如推高房?jī)r(jià)、占用耕地等不良后果，而且隱藏了巨大的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。土地財(cái)政事實(shí)上是以低價(jià)征用耕地后高價(jià)出讓為前提的，在農(nóng)用地價(jià)值凸現(xiàn)及耕地保護(hù)政策措施不斷強(qiáng)化的狀況下，很顯然是不可持續(xù)的，依賴土地財(cái)政推進(jìn)的城市化進(jìn)程自然也是不可持續(xù)的。
為此，城市政府必須未雨綢繆，改變對(duì)土地財(cái)政的依賴，及早開(kāi)辟諸如不動(dòng)產(chǎn)稅等政府財(cái)源，以應(yīng)對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)資金的需求。同時(shí)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)按用途管理的土地管理體制，實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地與集體土地的同地同權(quán)同價(jià)。由于土地出讓金是若干年期土地收益的折現(xiàn)，城市政府還應(yīng)該建立土地基金，將政府當(dāng)期的土地收益歸人土地基金，分期使用，從而保證土地出讓收益使用的可持續(xù)，有效實(shí)現(xiàn)在城市化進(jìn)程中土地資源利用的代際公平。
三、開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展與土地集約節(jié)約利用
開(kāi)發(fā)區(qū)是指為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，由政府劃定、實(shí)行優(yōu)惠產(chǎn)業(yè)政策的特殊政策地區(qū)。開(kāi)發(fā)區(qū)是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化過(guò)程中的產(chǎn)物，是加快城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、快速推進(jìn)城市化進(jìn)程的重要舉措。開(kāi)發(fā)區(qū)一般都是以主城為依托在城市郊區(qū)或者城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展起來(lái)的，顯然土地資源是開(kāi)發(fā)區(qū)建立和發(fā)展的基礎(chǔ)，且有足夠的土地資源是開(kāi)發(fā)區(qū)選址的重要依據(jù)之一，在有些地方甚至成為唯一的依據(jù)。國(guó)土資源部國(guó)家土地副總督察甘藏春2007年9月17日在國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行的發(fā)布會(huì)上表示，自2003年我國(guó)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行整治以來(lái)，開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量和規(guī)劃面積分別減少到1568個(gè)和9949平方公里，壓縮的比例分別為77.2%和74.2%。而在全國(guó)清理整頓之前，共有各類開(kāi)發(fā)區(qū)6866個(gè)，規(guī)劃面積3.86萬(wàn)平方公里。
毫無(wú)疑問(wèn)，各級(jí)各類開(kāi)發(fā)區(qū)的建立，對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的超常發(fā)展、對(duì)于我國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的興起、對(duì)于我國(guó)引進(jìn)外資和外國(guó)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)、培育和造就高新技術(shù)企業(yè)和企業(yè)家起到了十分重要的作用。如2010年西安市14個(gè)各類開(kāi)發(fā)區(qū)全年主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)繼續(xù)保持兩位數(shù)增長(zhǎng)，單位面積的產(chǎn)出效益大大高于全市平均水平。其中每平方公里實(shí)現(xiàn)規(guī)模以上工業(yè)增加值是全市的9.3倍，實(shí)現(xiàn)地方一般預(yù)算收入是全市4.8倍，到位內(nèi)資和利用外資分別是全市的14倍和14.8倍。其中單位面積產(chǎn)出效益最大的是高新開(kāi)發(fā)區(qū)，每平方公里實(shí)現(xiàn)規(guī)模以上工業(yè)增加值分別是全市和全部開(kāi)發(fā)區(qū)的65倍和6.9倍。
然而，大量開(kāi)發(fā)區(qū)、尤其是省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的單位面積的土地產(chǎn)出仍然不高。部分開(kāi)發(fā)區(qū)由于規(guī)劃面積過(guò)大或者招商引資不力，設(shè)立多年而進(jìn)區(qū)企業(yè)卻寥寥無(wú)幾，致使土地荒蕪、閑置現(xiàn)象十分嚴(yán)重；部分開(kāi)發(fā)區(qū)供地門檻過(guò)低，其區(qū)內(nèi)企業(yè)或者是客觀上投資力度不夠，或者主觀上作為一種投資手段有意識(shí)地囤積土地；大多數(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)包括國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)都出現(xiàn)了將產(chǎn)業(yè)用地變成房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地、大肆進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的現(xiàn)象，部分開(kāi)發(fā)區(qū)甚至房地產(chǎn)業(yè)的稅收超過(guò)了產(chǎn)業(yè)稅收。此外，一些開(kāi)發(fā)區(qū)面積不斷增加甚至達(dá)到數(shù)百平方公里，在國(guó)家發(fā)改委和國(guó)土資源部劃定的開(kāi)發(fā)區(qū)四至范圍外大量采用所謂托管的方式進(jìn)行擴(kuò)區(qū)建設(shè)。由此而導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)大量占用耕地，同時(shí)區(qū)內(nèi)土地閑置浪費(fèi)、集約利用程度低。
要解決開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)外圈占耕地、區(qū)內(nèi)土地閑置與低效利用的問(wèn)題，不能寄希望于再一次的開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓，而應(yīng)該多管齊下采取綜合治理措施。首先要建立開(kāi)發(fā)區(qū)資源約束下的創(chuàng)新機(jī)制。土地要素是開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立的基礎(chǔ)，但不可能長(zhǎng)期靠資源的粗放投入來(lái)發(fā)展，制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)該成為開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展壯大的根本。其次應(yīng)該改變開(kāi)發(fā)區(qū)以預(yù)期經(jīng)濟(jì)規(guī)模來(lái)確定用地規(guī)模的發(fā)展規(guī)劃模式。既然國(guó)家確定了開(kāi)發(fā)區(qū)的面積，那么開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的實(shí)現(xiàn)就應(yīng)該通過(guò)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)改造而實(shí)現(xiàn)，即通過(guò)土地的集約節(jié)約利用、通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新、通過(guò)單位用地面積產(chǎn)值的不斷提升來(lái)實(shí)現(xiàn)。同時(shí)還必須建立開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的進(jìn)入與退出機(jī)制。當(dāng)開(kāi)發(fā)區(qū)的某一種產(chǎn)業(yè)不再具有先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的特征或者不再符合開(kāi)發(fā)區(qū)新的定位的時(shí)候，也就到了該產(chǎn)業(yè)從開(kāi)發(fā)區(qū)退出的時(shí)候。同樣，只有滿足開(kāi)發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)與環(huán)保要求、滿足開(kāi)發(fā)區(qū)的單位用地面積投入產(chǎn)出要求的企業(yè)才可以進(jìn)入開(kāi)發(fā)區(qū)。當(dāng)企業(yè)的單位用地面積產(chǎn)出要求不能滿足最低要求的時(shí)候，該企業(yè)就應(yīng)該退出開(kāi)發(fā)區(qū)，將資源留給更好的企業(yè)，從而保證開(kāi)發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。
四、結(jié)束語(yǔ)
土地城市化是城市化的重要內(nèi)容和外在表現(xiàn)形式，人口城市化、產(chǎn)業(yè)城市化與土地城市化之間應(yīng)該具有協(xié)調(diào)一致的關(guān)系。當(dāng)人口城市化與產(chǎn)業(yè)城市化超越土地城市化的時(shí)候，必然會(huì)出現(xiàn)城市擁擠不堪、生態(tài)環(huán)境破壞的現(xiàn)象，反之則會(huì)出現(xiàn)大量耕地被占用、城市土地閑置浪費(fèi)的問(wèn)題。正確處理好城市化進(jìn)程中城市建設(shè)用地需求與耕地保護(hù)的矛盾、解決好城市化進(jìn)程中城市建設(shè)資金不足與土地財(cái)政的問(wèn)題、真正做到城市土地尤其是開(kāi)發(fā)區(qū)土地的集約節(jié)約利用，就能在人多地少的約束條件下實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，保障我國(guó)城市化進(jìn)程的快速平穩(wěn)推進(jìn)。
參考文獻(xiàn)：
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2.宋偉陳百明等.我國(guó)農(nóng)村宅基地資源現(xiàn)狀分析.中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃.2010.3
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4.盧新海.開(kāi)發(fā)區(qū)土地資源的可持續(xù)利用與管理；中國(guó)土地科學(xué).2004.2
（作者單位：華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院）
