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     在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中，我國(guó)面臨著兩個(gè)底層或基礎(chǔ)層面的空間發(fā)展問題，一個(gè)是小城鎮(zhèn)怎么發(fā)展，一個(gè)是農(nóng)村居民點(diǎn)怎么建設(shè)。落實(shí)黨的十八大提出的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的要求，就要在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的指導(dǎo)下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)務(wù)實(shí)地推進(jìn)小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)，讓小城鎮(zhèn)發(fā)展和農(nóng)村居民點(diǎn)整治跟上城鎮(zhèn)化的步伐。

一、  牢固樹立城鄉(xiāng)平等發(fā)展的基本理念

    牢固樹立城鄉(xiāng)平等發(fā)展的基本理念，加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機(jī)制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源的均衡配置，形成以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)，工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，是黨的十八大明確提出的發(fā)展目標(biāo)和要求。可以說，這也是中國(guó)特色城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求，是新型城市化發(fā)展道路必須直面的重大課題，是現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必須完成的艱巨任務(wù)，也是當(dāng)前各級(jí)政府正在努力持續(xù)破解著的發(fā)展難題。
    構(gòu)建新型的工農(nóng)和城鄉(xiāng)關(guān)系，必須要從中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化出發(fā)，從我們城市、鄉(xiāng)村、工業(yè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展中間的兩個(gè)相對(duì)面，從彼此之間的相互關(guān)聯(lián)、相互制約的內(nèi)在聯(lián)系，以及互為市場(chǎng)、互為因果的發(fā)展規(guī)律上去認(rèn)識(shí)。在城鎮(zhèn)化初期，農(nóng)村主要是解決發(fā)展中的工業(yè)化初期的原料、衣食問題等等。到了今天，我們已經(jīng)進(jìn)入到城鎮(zhèn)化發(fā)展中期了，農(nóng)村的多功能性作用日益顯現(xiàn)，已經(jīng)成為現(xiàn)今城鄉(xiāng)生活的重要組成部分。
    我們講城鄉(xiāng)關(guān)系、工農(nóng)關(guān)系的“新型”，從本源上認(rèn)識(shí)就是從建國(guó)初期二十來年的城鄉(xiāng)分治，經(jīng)歷改革開放以來的城市主導(dǎo)，到今天推動(dòng)的城鄉(xiāng)融合共同繁榮。我們根據(jù)中國(guó)國(guó)情，將城市化稱之為城鎮(zhèn)化，就是要更加突出城市化發(fā)展進(jìn)程中的小城鎮(zhèn)作用，這是一個(gè)不斷認(rèn)識(shí)不斷提升的過程。今天必須更加務(wù)實(shí)地推動(dòng)重點(diǎn)小城鎮(zhèn)快速健康的發(fā)展。
    根據(jù)近幾年的發(fā)展有必要特別指出的是，我國(guó)不但是一個(gè)人口大國(guó)，還是一個(gè)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)大國(guó)，還要進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到，我們同時(shí)還是一個(gè)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)大國(guó)。從2008年開始我國(guó)已經(jīng)成為一個(gè)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口大國(guó)。數(shù)據(jù)顯示，2008年我國(guó)大概凈進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品100億美元，逐年增加到2010年的400億美元。據(jù)國(guó)際糧農(nóng)組織測(cè)算，2012年度中國(guó)大陸的農(nóng)產(chǎn)品純進(jìn)口額有可能會(huì)達(dá)到800億美元。這是我們推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須要高度關(guān)注、清醒認(rèn)識(shí)的一個(gè)問題。
    從黨的十八大對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的要求看，體現(xiàn)了黨中央對(duì)正確處理城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的城鄉(xiāng)關(guān)系、工農(nóng)關(guān)系工作指導(dǎo)思路的不斷推進(jìn)、不斷深化、不斷持續(xù)提升的認(rèn)識(shí)過程。十六大黨中央首次提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，十七大明確提出加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局，十八大明確指出城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。這樣清晰地指出了在當(dāng)前發(fā)展階段，必須更加關(guān)注城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化建設(shè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展之間的關(guān)系，唯有此，才能夠更好地徹底解決中國(guó)所面臨的“三農(nóng)”問題。
    十八大和今年的中共中央1號(hào)文件中講到很多這方面的內(nèi)容，從促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)一體化的角度認(rèn)識(shí)，以下幾點(diǎn)非常值得關(guān)注。
    第一，加快推進(jìn)公共服務(wù)均等化，均衡配置政府的公共資源。尤其在涉及農(nóng)村居民點(diǎn)調(diào)整建設(shè)方面講到，農(nóng)村居民點(diǎn)遷建和村莊撤并，必須尊重農(nóng)民意愿，經(jīng)村民會(huì)議同意。不提倡、不鼓勵(lì)在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外拆并村莊、建設(shè)大規(guī)模的農(nóng)民集中居住區(qū)，不得強(qiáng)制農(nóng)民搬遷和上樓居住。這里有組數(shù)據(jù)值得關(guān)注，從1990年到2010年20年間，中國(guó)農(nóng)村地區(qū)的自然村落已經(jīng)從360多萬個(gè)減少到270萬個(gè)左右。也就是說，在這20年間，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，包括自然災(zāi)害損毀、行政區(qū)劃調(diào)整、城市規(guī)模拓展等，以及一些地方對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)撤并，我們國(guó)家已經(jīng)滅失了100萬個(gè)左右的農(nóng)村自然村落，平均每年5萬個(gè)。在這100萬個(gè)中間有的滅失是正常的，有的恐怕是人為意識(shí)及行政強(qiáng)制實(shí)踐推動(dòng)的。如何按照城鎮(zhèn)化的客觀規(guī)律調(diào)整農(nóng)村居民點(diǎn)，保護(hù)傳統(tǒng)村落和鄉(xiāng)土文化，是當(dāng)前急迫的重大問題。1號(hào)文件提到，要制定專門規(guī)劃，啟動(dòng)專項(xiàng)工程，加大力度保護(hù)有歷史文化價(jià)值和民族、地域元素的傳統(tǒng)村落和民居。
    第二，加強(qiáng)城鄉(xiāng)之間要素平等交換。1號(hào)文件提出，5年內(nèi)完成農(nóng)村土地的確權(quán)頒證工作；盡快完成宅基地、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的確權(quán)頒證工作；工作經(jīng)費(fèi)納入到政府財(cái)政預(yù)算，中央政府給予補(bǔ)助。要推進(jìn)征地制度改革，擬定出臺(tái)農(nóng)村集體建設(shè)用地補(bǔ)償條例。加強(qiáng)農(nóng)村金融網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)。
    第三，有序推進(jìn)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移市民化。落實(shí)放寬中小城市、鎮(zhèn)的落戶條件，推進(jìn)基本公共服務(wù)對(duì)進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)村人口的全覆蓋。
    第四，保護(hù)農(nóng)民的“三權(quán)”，即農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體組織的土地承包權(quán)、使用權(quán)和分配權(quán)。尤其強(qiáng)調(diào)，要相信農(nóng)民的智慧和能力。

二、發(fā)展上明確城鄉(xiāng)發(fā)展轉(zhuǎn)變的差異化要求

     在城市化進(jìn)程中，城市和農(nóng)村的職能、所承擔(dān)的責(zé)任是不同的，應(yīng)當(dāng)有區(qū)別、有差異地進(jìn)行發(fā)展。從城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系上認(rèn)識(shí)，我認(rèn)為有三個(gè)方面非常重要。
    首先，改變以往自然經(jīng)濟(jì)條件下形成的農(nóng)村地區(qū)的聚落方式，重構(gòu)和優(yōu)化城鄉(xiāng)空間的聚落形態(tài)，形成以城市群、中心城市、縣城、重點(diǎn)建制鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)和中心村為核心的城鄉(xiāng)居民點(diǎn)聚落體系。我國(guó)現(xiàn)有657座城市，還有19000多個(gè)建制鎮(zhèn)，14900多個(gè)鄉(xiāng)集鎮(zhèn)，260多萬個(gè)自然村，這是我們的空間聚落現(xiàn)狀。日后城鎮(zhèn)化基本實(shí)現(xiàn)，我們國(guó)家的空間聚落會(huì)是一個(gè)什么樣的狀況呢？只講城市群和大城市，講不明白小城鎮(zhèn)和村莊，不是城鎮(zhèn)化空間布局的完整答案，這是留給我們這一代人必須回答的一個(gè)發(fā)展課題。
    其次，改變以城市為主、為重的公共服務(wù)布局模式，形成推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和社會(huì)保障等基本公共服務(wù)均等化建設(shè)的制度機(jī)制，形成以小城鎮(zhèn)和中心村為核心的農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)中心服務(wù)圈。我們都知道，城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是公共品不斷向農(nóng)村推進(jìn)的過程，是各級(jí)政府的公共財(cái)政不斷向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付的過程，公共財(cái)政的投放要有效率、要有支撐，要有空間載體，我看為農(nóng)村地區(qū)提供公共服務(wù)的載體就是發(fā)展起來的新型小城鎮(zhèn)。
    第三，改變鄉(xiāng)村地區(qū)以農(nóng)事為主的社會(huì)管理模式，探索新型城鄉(xiāng)社區(qū)的市民社會(huì)管理方式，形成依托小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的社會(huì)管理體制。學(xué)者對(duì)這個(gè)問題還有不少的爭(zhēng)論，但不管怎么講，城鎮(zhèn)化發(fā)展要在對(duì)傳統(tǒng)的村社治理結(jié)構(gòu)認(rèn)同的基礎(chǔ)上，為未來社會(huì)化進(jìn)程中的新型城鄉(xiāng)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)做好準(zhǔn)備、做好基礎(chǔ)。向這方面努力，還要依托小城鎮(zhèn)。

三、功能上體現(xiàn)城鄉(xiāng)差異化的職責(zé)承擔(dān)

    農(nóng)村就是農(nóng)村，城市就是城市。對(duì)于廣大的農(nóng)村地區(qū)來講，非常重要的是承擔(dān)起國(guó)家和民族的五大安全作用，即承擔(dān)起國(guó)家的糧食安全、生態(tài)安全、環(huán)境安全、能源安全以及資源安全的重任，以農(nóng)村地區(qū)的五大安全來保障城鎮(zhèn)化的健康和持續(xù)發(fā)展。廣大的農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)當(dāng)以此責(zé)任為主，更好地把握自身的特征、區(qū)域的特點(diǎn)來促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)小城鎮(zhèn)有特色的建設(shè)。從這個(gè)意義上講，我不完全贊同“農(nóng)村城鎮(zhèn)化”的提法。
    作為城市地區(qū)來講，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)揮特大城市、大都市群在整個(gè)城市化發(fā)展中間的核心引領(lǐng)作用，同時(shí)把發(fā)展的重點(diǎn)放到五大能力的提升方面。一是要提升輻射和帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的能力；二是要提升大城市的創(chuàng)造功能、服務(wù)功能、信息引領(lǐng)功能為主的創(chuàng)新能力，從一般的制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中退出來，把一般制造業(yè)的發(fā)展空間讓渡給中小城市和小城鎮(zhèn)，重點(diǎn)去推動(dòng)創(chuàng)新功能方面的發(fā)展；三是要提升綠色發(fā)展、生態(tài)發(fā)展、人文發(fā)展為主的城市綜合承載能力，而不僅僅只是生產(chǎn)方面的承載能力；四是要提升都市區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)成熟程度的城市建設(shè)能力；五是要提升民生發(fā)展、民生保障和市民幸福指數(shù)為主的城市服務(wù)能力。

四、布局上凸顯城鄉(xiāng)發(fā)展的空間特質(zhì)

    城鄉(xiāng)發(fā)展的空間特質(zhì)用一句話概括就是“緊湊的城市、開敞的鄉(xiāng)村”，這也是人類城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律。我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，迄今為止，人類的城鎮(zhèn)化道路并沒有走完，當(dāng)今國(guó)際社會(huì)城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)主要是發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，作為我們這樣一個(gè)人口大國(guó)，沒有可以完全借鑒的國(guó)際城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)。一些發(fā)達(dá)國(guó)家，尤其是發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)大國(guó)的發(fā)展歷程已經(jīng)證明并且在繼續(xù)證明，脫離現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，失去繁榮穩(wěn)定農(nóng)村的支持，失去自然循環(huán)的生態(tài)保障，單純地推動(dòng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、全球化的發(fā)展道路充滿著極大的危險(xiǎn)性、不可預(yù)見性和不可持續(xù)性。作為中國(guó)這樣一個(gè)人口大國(guó)，不能夠走有些西方國(guó)家所走的分散化的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，這條道路對(duì)于我們來講是真的走不通。開敞是鄉(xiāng)村空間的特質(zhì)，不能把農(nóng)村建設(shè)得跟城市一樣密、一樣高、一個(gè)樣。小城鎮(zhèn)兼具城市的緊湊集中與鄉(xiāng)村的開敞疏朗，應(yīng)當(dāng)是今后發(fā)展的重點(diǎn)。黨的十八大明確提出，生產(chǎn)空間集約高效，生活空間宜居適度，生態(tài)空間山清水秀，完全符合我國(guó)的基本國(guó)情，是對(duì)城鎮(zhèn)化空間布局和空間發(fā)展的科學(xué)指引。

五、政策上推動(dòng)國(guó)家層面給予小城鎮(zhèn)發(fā)展十年培育期

    改革開放以來，我們走的是一條要素不斷積聚，特別是向大城市不斷積聚的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，取得了積極的發(fā)展成效，但也帶來了大城市病，有的地方病的不輕。在未來城鎮(zhèn)化發(fā)展中，還需要針對(duì)不同地區(qū)的不同程度的要素積聚，但也需要適度地強(qiáng)調(diào)，生產(chǎn)要素在區(qū)域空間的均衡配置。要把要素的積聚和要素的均衡配置結(jié)合起來，借鑒德國(guó)分散集聚發(fā)展戰(zhàn)略下的多中心城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展模式，從區(qū)域發(fā)展政策指引上，讓渡出小城鎮(zhèn)的發(fā)展空間，推進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展。
    作為小城鎮(zhèn)來講，應(yīng)當(dāng)完善小城鎮(zhèn)功能，包括擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，強(qiáng)化積聚人口的能力；節(jié)約集約建設(shè)用地，科學(xué)合理規(guī)劃空間布局；解決民生難題，提升小城鎮(zhèn)的發(fā)展品質(zhì)；承接公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，加強(qiáng)配套公共設(shè)施，更有效率地服務(wù)周邊農(nóng)村。必須要突出強(qiáng)調(diào)的是，在國(guó)家層面的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中，應(yīng)當(dāng)把縣城、重點(diǎn)鎮(zhèn)作為我國(guó)城鎮(zhèn)化未來發(fā)展的重中之重，作為現(xiàn)階段國(guó)家和地方城鎮(zhèn)群發(fā)展的重點(diǎn)，作為當(dāng)前深化改革、配套推進(jìn)基層體制機(jī)制建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)。因此，我呼吁在國(guó)家層面明確支持小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的十年培育期，并在體制改革、政策推進(jìn)、資金資助等方面務(wù)實(shí)地推動(dòng)。
    在這樣一個(gè)培育期中間，下述四點(diǎn)非常重要，需要部門攜手予以突破。第一，建立小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)引入機(jī)制。支持更多的產(chǎn)業(yè)主動(dòng)地到小城鎮(zhèn)落戶、生根、發(fā)展，推動(dòng)大城市周邊的產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，鼓勵(lì)農(nóng)民就近就地轉(zhuǎn)移、創(chuàng)業(yè)就業(yè)，發(fā)展依托小城鎮(zhèn)的地方品牌建設(shè)，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈、增加價(jià)值量。這里既有客觀的市場(chǎng)空間配置規(guī)律，也離不開各級(jí)政府扶持政策的積極引導(dǎo)。第二，進(jìn)一步落實(shí)基本公共服務(wù)均衡化，解決小城鎮(zhèn)服務(wù)周邊農(nóng)村地區(qū)能力不足效率不高的問題，讓中央和各級(jí)政府的公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，能夠依托小城鎮(zhèn)更多地、更好地、更有效率地服務(wù)農(nóng)村地區(qū)。第三，把戶籍制度改革落到實(shí)處。第四，探索城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的建設(shè)用地在小城鎮(zhèn)中混合使用的問題。

六、務(wù)實(shí)大膽的推動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展制度創(chuàng)新

    進(jìn)一步整合國(guó)家部委支持小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策。首先，啟動(dòng)設(shè)市機(jī)制，改革設(shè)市的基礎(chǔ)條件。少立新區(qū)，多設(shè)新市，這是我的一個(gè)基本觀點(diǎn)。改革現(xiàn)行的市管縣的管理模式，弱化地級(jí)市的直接行政管權(quán)，強(qiáng)化縣級(jí)公共財(cái)政支配權(quán)，真正支持縣域經(jīng)濟(jì)特色發(fā)展。我們不一定非得要把整個(gè)建制都設(shè)成市，而是按照城市的管理模式切塊設(shè)市促進(jìn)發(fā)展。其次，將現(xiàn)在的城市維護(hù)建設(shè)稅改革為城鄉(xiāng)建設(shè)維護(hù)稅。原來的城市維護(hù)建設(shè)稅是按照751的比例，即城市7%，鎮(zhèn)5%，農(nóng)村1%收取的附加稅，主要用于城市設(shè)施的維護(hù)建設(shè)管理。當(dāng)前，社會(huì)資本已經(jīng)多元化多途徑多用途地進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)，很多地方的產(chǎn)業(yè)實(shí)際上是在農(nóng)村地區(qū)建設(shè)，農(nóng)村建設(shè)用地增加不僅僅是農(nóng)民隨便占地的增加，更重要的是大量產(chǎn)業(yè)資本下鄉(xiāng)以后增加的建設(shè)用地。如果我們的建設(shè)維護(hù)管理的費(fèi)用，我們的維修養(yǎng)護(hù)資金的渠道都跟不上去，各級(jí)政府即使投了再多的錢到農(nóng)村，也很難形成正常的長(zhǎng)期的運(yùn)行管理。建議按照“獨(dú)立稅種，擴(kuò)大稅源，統(tǒng)一稅率，專政專管專用”的原則，把城市維護(hù)建設(shè)稅改革為城鄉(xiāng)建設(shè)維護(hù)稅。第三，成立小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)基金。第四，探索農(nóng)村集體建設(shè)用地發(fā)展小城鎮(zhèn)的新模式。探索小城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)二元土地性質(zhì)建設(shè)用地的混合使用，鼓勵(lì)小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中的城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換。不一定非得套用城市的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，在小城鎮(zhèn)的掛鉤政策極有可能導(dǎo)致強(qiáng)行拆除農(nóng)民的房子和村莊。我們能否探索已經(jīng)是小城鎮(zhèn)的集體建設(shè)用地，就讓他按照規(guī)劃實(shí)施建設(shè)，解決好農(nóng)民的直接利益補(bǔ)償。
    實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化應(yīng)該是一系列制度建設(shè)和積累的過程，一蹴而就不行，消極等待也不行，只有迎難而上大膽探索。