時間：2013-04-29 16:04:03
來源：南方周末 作者：呂宗恕 彭利國
撤縣設市熱潮再度洶涌而來，國家尚未開閘，百余縣已在各出奇招。如今會否重蹈16年前覆轍，國家尚未祭出對策。
十六年后，再起熱潮
神木縣做夢都想擁有一個新的“名分”——神木市。正如該縣縣委書記雷正西在給南方周末記者的回函中說，自上世紀90年代啟動撤縣改市工作以來，“在這二十多年里，神木廣大干部群眾一直期盼著能夠撤縣設市，成為一名真正意義上的‘市民’”。
這個中國第一產煤大縣，近年因推行全民免費醫療而享譽全國。它對于“名分”的渴求，也只是中國上百個縣城的一角縮影。
據南方周末記者根據公開的官方信息統計，自1997年開始，包括神木，陜西省就有21個縣提出撤縣設市（區）。如果放之全國，至少有138個縣（地區、盟）明確提出改頭換面的設想。
而近兩年，挾城鎮化之名義，這場熱潮被媒體形容如“不斷升溫的高壓鍋”，洶涌而來。只需簡單地搜索，就可看到不少地方正在編制規劃、成立課題組、上報省級，渲染氣氛，力圖由“縣”變成“市”。
這股潮流在中部、西部欠發達地區最為顯著。如云南、貴州、廣西、安徽，乃至最西邊的新疆，大部分地方都是在2011年之后提出的申請。
實際上，這口“壓力鍋”壓抑已久。1997年，國務院暫停了實施十一年多的撤縣設市政策。原因在于，當時許多地方盲目追求“縣改市”，造成縣級市市區農村人口比重過大，城郊比例失調，城鄉概念模糊等“假性城市化”問題。
而諸如神木縣這樣的明星縣，也未能搭上撤縣設市的末班車。
在這16年間，只有極少數縣城“幸運”地獲批。據民政部區劃地名研究所原副所長浦善新此前接受媒體采訪時稱，1997年至今撤縣設市的總數還沒有政策凍結之前的一年數量多。
據南方周末記者不完全統計，自1997年至今，有110個地方（不包括上述的138個）有了新“名分”，但其中絕大部分是縣級市改為地級市，或者縣改區，并非跨度更大的縣改市。
而如今借助新型城鎮化的政策背景，各地可能進行區劃調整。神木縣又看到了久違的曙光。然而，至今國務院仍未對撤縣設市政策解凍明確表態，而南方周末記者試圖聯系多地采訪時，各地政府部門幾乎都三緘其口，諱莫如深。
各出奇招
在南方周末記者接觸到的百余縣區中，神木屬于為數不多的“高調分子”。“我們縣 申報撤縣設市材料齊全，各項指標符合國家標準要求，我們對此抱有100%的信心。”神木縣委辦公室工作人員高增力說。
這個全國百強縣的自信絕非一句空話。南方周末記者獲悉，如果按國家撤縣設市的人口、經濟、基礎設施建設等多個主要指標，目前神木各項指標均已達到并大幅超出標準。其中GDP總量是國定標準25.1倍，人均地區生產總值是39.8倍。2012年城市化率已達63%，縣域集聚人口超過40萬。用雷正西的話說，“神木早已不是傳統意義的縣”。
出色的經濟數據，讓神木組織撤縣設市工作格外神氣。
2011年全國“兩會”上，有陜西省人大代表就為神木等縣撤縣設市提交議案，而縣委、縣政府也在當年將之列入重要議事日程，并獲得省市兩地政府的支持。次年，陜西省政府向國務院提交了神木撤縣設市的請示。目前，處于待批階段。
而距神木千里之遙的貴州省黎平縣，卻仍在冥思苦想，默默準備。
黎平縣是全國592個貧困縣之一，比對國家現行撤縣設市標準，在經濟、人口、工業產值3大項9小項硬性條件指標中，黎平縣2011年還有4小項數據未達到國家標準，包括重要指標如縣政府駐地的非農產業人口、鄉鎮以上工業產值等。
即便如此，黎平仍急欲爭得“名分”。就在黎平縣轄區的公路上，南方周末記者近日就看到了“積極推進撤縣設市工作有利于黎平經濟發展”的標語橫幅。
莫新華是黔東南州委黨史研究室副主任，2013年4月22日，他在電話中告訴南方周末記者，撤縣設市最早出現在黔東南州的“十二五”規劃中，希望黎平、鎮遠、天柱、榕江等四個縣能在規劃期內實現撤縣設市。為此，州委、州政府于2012年還專門進行課題研究，尋找政策突破口。
身為《關于加快推進黎平撤縣設市工作的調研報告》（以下簡稱黎平調研報告）第一執筆人，莫新華稱，該課題屬2012年度州委重大課題之一，成果已報送州委、州政府。
該調研報告巧妙地結合現行標準中的特殊條件：“具有政治、軍事、外交等特殊需要的地方”，設市條件可適當放寬，為黎平撤縣設市指明了方向。據介紹，黎平是“中國革命偉大轉折的起點”、紅軍長征入黔第一縣、中國革命老區，有顯著的紅色文化標簽。“要充分利用這一特殊的政治、軍事背景，爭取審批部門放寬建市條件。”這份獲得州委主要領導簽字認可的調研報告中如此表述。
黎平還專門成立了撤縣設市工作領導小組，召開全縣動員大會，以2014年為完成時限，倒計時推進，甚至組織團隊到有同樣背景且撤縣設市獲批的井岡山市取經。
一字之差，差在哪里？
從“縣”到“市”，一字之差，為何百縣如此趨之若鶩？
2013年1月，吉林扶余和云南彌勒成為幸運兒，由縣改縣級市。“很多縣長認為設市對當地招商引資有形象上的提升。”云南民政部門一名人士稱，而彌勒申報，更看重的是這個紅河州重要工業縣能發揮區位優勢，成為滇中、滇南城鎮群的接合點，承接滇中經濟圈產業布局的重要作用，同時，它也是具有“少數民族地區”的申報優勢。
這樣具有宏觀布局優勢的幸運兒畢竟是少數，而如神木，更看重“市”的行政管理權限。雷正西說，傳統的管理模式和力量已經明顯不適應神木的發展，經濟社會管理領域往往顯得捉襟見肘。“可以形象地將神木的現行體制比作‘小馬拉大車、大腳套小鞋’。因此，將神木撤縣設市、破解原有體制機制束縛、推動神木轉型升級就十分必要而緊迫。”
而對黎平縣來說，撤縣設市同樣意義重大，正如黎平調研報告中所言，撤縣設市是加快民族地區發展的現實需要，更有利于爭取上級從政策、資金、項目等方面給予黎平更大的扶持，推動黎平侗鄉的跨越式發展。
很顯然，神木與黎平的“市民夢”分屬兩個不同路數，后者更希望換個名分以求更好發展。
在長期關注區域發展問題的中國社科院城市發展與環境研究所研究員宋迎昌看來，雖然縣與市一字之差，但待遇相去甚遠，尤其體現在上級政府的定位上，縣一般以農業為主，市則以工商業或者服務業等非農產業為主。
其次，體現在政府部門設置和編制確定上，縣一般涉農部門較多，市則以城市經濟和城市管理部門設置為主；再者，上級政府轉移支付或者專項扶持資金也有差別，縣一般只能用于農業相關領域，而市可以用于城市相關領域。還有，市可以開征并使用城市維護建設稅，而縣不可。
宋迎昌同樣認為，在各地熱衷的招商引資行動上也有影響。市的形象較好，在工商業發展方面與城市建設等方面可以提供較多的優惠政策，有利于吸引較多外來資金，而縣在招商引資中處于邊緣化地位。
撤縣改市，何時開閘
據南方周末記者采訪，不少縣的民政部門對撤縣設市政策何時開閘并不清楚。南方周末記者試圖聯系民政部采訪，但截至發稿，還未得到答復。一名民政部官員透露，吉林扶余和云南彌勒只是特例，目前國家還沒有開閘的政策動向。
不過，據媒體公開報道，由國家發改委牽頭編制的《全國促進城鎮化健康發展規劃》即將亮相，這份規劃透露出一個新跡象，一些省市將開展更大規模的中小城市建設，各地撤縣設市（區）等相關動作將會越來越密集。
在政策正式解凍之前，各地早已高燒不退。“萬事俱備，只欠東風。”神木縣委書記雷正西如此形容目前的形勢。
不惟神木、黎平，各地都在快馬加鞭。云南省石林縣為此成立撤縣設市工作協調領導小組辦公室，還曾決定舉行《石林彝族自治縣撤縣設市的報告（征求意見稿）》的聽證會。
勿論解凍與否，于20年前開始正式推行、后經修改的設市國家標準早已過時，難以指導目前的設市實踐。宋迎昌告訴南方周末記者，原來的標準已經落后，比如經濟指標，站在當時的角度看很高，但今天看卻是很低，很多縣都可以達到，不能反映城市的經濟聚集水平，急需民政部組織相關專家科學研究新的“縣改市”標準。
而在2010年2月召開的十一屆全國人大常委會第十三次會議上，官方正式提出，我國將積極研究完善設立縣級市的標準，把人口、經濟、財政、稅收以及城市建設達到一定規模和標準的縣（鎮），適度改設為市。
莫新華告訴南方周末記者，國家撤縣設市標準的意見征求稿已發，仍處意見征求階段。
不過，在宋迎昌及多個省份民政系統官員看來，重啟撤縣改市是經濟社會發展的客觀要求，有不可阻擋之勢。在國家大力推進新型城鎮化的背景下，國務院應該盡快開啟新一輪的撤縣改市政策，在做足開啟前的功課后，應該“應設盡設”，但堅決杜絕“亂改熱”重來。
