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2025年07月17日
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城市化是一個國家走向富強(qiáng)昌盛、一個民族走向現(xiàn)代化生活的必由之路。經(jīng)過新中國成立后近60年的發(fā)展，特別是改革開放30年來的努力，中國已經(jīng)從一個貧窮落后的農(nóng)業(yè)國家，發(fā)展成為相對現(xiàn)代化的新型社會主義國家，同時中國的城市化進(jìn)程也取得了斐然的成績。
有關(guān)資料顯示，中國城市化的規(guī)模超過發(fā)達(dá)國家的總和，是西歐的三倍，美國的四倍。但是隨著中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，發(fā)達(dá)國家上百年工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的城市化問題已經(jīng)開始在中國集中出現(xiàn)，人口、土地、環(huán)境、資源、生態(tài)逐漸成為中國發(fā)展中要面對的重大問題。
2003年全國的耕地面積為12339.22萬公頃，與上年相比減少了2.01%，全國凈減少耕地253.74萬公頃；2004年因建設(shè)占用、災(zāi)毀以及農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整又減少了耕地1718.8萬畝。目前全國人均耕地已經(jīng)由2003年的1.43畝降為1.41畝。我國雖然國土面積大但是土地資源并不充裕，因此，怎樣走一條土地節(jié)約型的城市化道路，對我們來說意義十分重大。
截止到2006年底，中國城鎮(zhèn)人口已經(jīng)達(dá)到57706萬，城市數(shù)量近700個，城市化率達(dá)到了43.9%。上世紀(jì)80年代我國制定了“控制大城市，優(yōu)先發(fā)展中小城市”的城市化發(fā)展政策。但是最近從建設(shè)部傳來的消息證實，有關(guān)方面正計劃放開特大型城市的發(fā)展，開始轉(zhuǎn)向走一條“國際化大都市”的城市發(fā)展戰(zhàn)略。2008年1月實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中已不再有“控制大城市規(guī)模”的字眼，而是提出了大中小城市及小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新方針。
改革30年的實踐證明，依托大城市發(fā)展若干城市群和城市帶，最大限度地發(fā)揮其對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的帶動作用，應(yīng)該是我國發(fā)展經(jīng)濟(jì)的理想模式選擇。但是由于行政區(qū)劃割據(jù)和政策傾向的不一致，“依托大城市”的結(jié)果往往形成大城市畸形發(fā)展的熱島效應(yīng)，而“帶動作用”的結(jié)果往往成為周圍地區(qū)不斷塌陷的直接原因。這些年在環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈出現(xiàn)的環(huán)北京貧困帶就是一個例證，同時北京城里也出現(xiàn)了道路、橋梁越發(fā)展，城市交通反而越擁堵，城市規(guī)模發(fā)展越大，人們的幸福指數(shù)越低的現(xiàn)象。
由于我國東西部的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平差距很大，如果繼續(xù)沿著突出發(fā)展大城市的戰(zhàn)略，會不會造成大城市病的泛濫？會不會造成地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的更大差別？這是值得認(rèn)真考慮的事情。
我國農(nóng)村土地分為兩種，其一為耕地，現(xiàn)有18.27億畝；其二為集體建設(shè)用地，這主要包括農(nóng)民宅基地、村莊建設(shè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。《土地管理法》規(guī)定，國家建設(shè)征用土地，按被征用土地原用途進(jìn)行補(bǔ)償，要求征地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征前三年平均年產(chǎn)值的6～10倍；安置補(bǔ)助費(fèi)按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算，每人補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍。但是，由于土地征用、分配的主導(dǎo)權(quán)在地方政府手里，擁有名義所有權(quán)的農(nóng)民集體實際上是沒有處理土地的自主權(quán)的，這也是造成被征地土地收益不合理分配的主要原因，目前的土地收益分配格局大致為：地方政府占20%～30%，企業(yè)占40%～50%，村級組織占25%～30%，農(nóng)民僅占5%～10%。
現(xiàn)在的情況是，一方面政府壟斷土地市場的弊端日漸突出，另一方面農(nóng)民自行非法出租土地的問題又無良策根治。這無疑給國家調(diào)控土地市場帶來了很大的難度。看來，土地制度已經(jīng)成為中國城市化進(jìn)程中一系列矛盾的根源，大膽創(chuàng)新土地制度已經(jīng)時不我待，建議有關(guān)方面盡快就建立符合現(xiàn)代社會發(fā)展要求的新的土地管理制度進(jìn)行研究。
土地是最重要的生產(chǎn)要素，沒有土地作為支撐，大力推進(jìn)城市化就是一句空話。但是由于目前土地制度中的產(chǎn)權(quán)模糊，農(nóng)民不敢對土地進(jìn)行長期投資，也不能將土地以抵押等方式融資，從而大大限制了土地的收益。同時，由于農(nóng)民對于土地所有權(quán)的殘缺，集體土地的征用過程中出現(xiàn)種種不公的情況也就很難避免，雖然國家反復(fù)強(qiáng)調(diào)農(nóng)民承包土地30年不變，但是地方政府隨意解除承包合同、侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象還是經(jīng)常發(fā)生，各地政府協(xié)同開發(fā)商以“經(jīng)營城市”的名義，大搞“圈地運(yùn)動”的事情也是屢禁不止。
在我國城市化進(jìn)程中，小產(chǎn)權(quán)房屋的出現(xiàn)具有典型的法律范疇不能強(qiáng)力約束現(xiàn)實要求的時代特色。一方面是政府不斷發(fā)出警告，禁止小產(chǎn)權(quán)房在城鄉(xiāng)之間交易，另一面由于鄉(xiāng)村城市化的發(fā)展，卻使小產(chǎn)權(quán)房在不斷地涌出。不可否認(rèn)，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)，與近三年房價的瘋漲有著密切的關(guān)系。但是，根本上的原因還是與我們當(dāng)前實施的兩元土地制度所造成的。
由于我國城市和農(nóng)村分別實行國家所有和集體所有兩種不同的土地政策。在國有土地市場實行的是政府壟斷的供應(yīng)方式，而農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)到現(xiàn)在也沒有一個正常的渠道。其結(jié)果是很多的農(nóng)村土地通過非正常的市場機(jī)制來流轉(zhuǎn)，造成了土地價格的扭曲，也損害了廣大農(nóng)民的權(quán)益，這與我國實行的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是不相適應(yīng)的。
土地?zé)o法通過交易而自由流動，也就無法實現(xiàn)土地在市場中的真實價值。本來當(dāng)農(nóng)田改為城市用地或工業(yè)建設(shè)用地的時候，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村土地升值的機(jī)會。但是地方政府卻以集體土地不得交易的歧視性理由，用很低的價格將農(nóng)村土地收購過去，然后通過所謂的土地性質(zhì)的置換，再以國有土地的名義高價出售，其間的差價就被地方政府壟斷和占有了。
長此下去，現(xiàn)行的這種兩元化的非市場土地制度不但會威脅到的三農(nóng)問題的解決，同時還會扭曲城市和非農(nóng)業(yè)部門的健康發(fā)展。可以說沒有土地制度的市場化，中國就無法形成真正的市場經(jīng)濟(jì)體制。市場經(jīng)濟(jì)體制是配置資源的最優(yōu)方式，而土地作為最主要的資源要素，現(xiàn)有制度的交易模式大大地提高了交易成本。實際上這也是我們?yōu)槭裁纯偸窍萑肴r(nóng)問題的困境中難以自拔的原因之所在。
其實城市發(fā)展與土地有限性的矛盾在各國的城市化過程中都會遇到。比如，日本是土地私有制的國家，日本土地65%為私人所有，35%為公地，而且國家所有的土地多為不能用于農(nóng)業(yè)、工業(yè)或住宅的森林地和原野。因此，解決公用事業(yè)建設(shè)的用地問題，必然要通過征用私有土地解決。日本土地征用制度特點是：第一，日本為公共事業(yè)需要而征用土地時，必須經(jīng)過管理部門的嚴(yán)格審批，同時必須在《土地征用法》的框架內(nèi)嚴(yán)格把握，以確保土地的合理利用。第二，征用土地的價格是土地的經(jīng)濟(jì)價值，即按照市場價格支付費(fèi)用。第三，除了支付土地的市場價格外，還必須對一些直接或間接的損失進(jìn)行賠償。
同日本相比，美國的土地利用范圍受土地資源不足的約束很小。但是美國一些州的《土地利用規(guī)劃條例》仍然對農(nóng)業(yè)土地的征用進(jìn)行了嚴(yán)格限制，比如規(guī)定只有符合農(nóng)業(yè)土地利用政策的較小地塊，方可進(jìn)行交易，防止以土地的非農(nóng)用途因零碎分割而失去控制。
美國一向認(rèn)為私人財產(chǎn)神圣不可侵犯，所以一旦私人土地所有權(quán)在某種范圍內(nèi)受到限制時，被限制人就能從稅收等許多方面享受著優(yōu)惠，以至達(dá)到補(bǔ)償?shù)哪康摹?br />
美國作為土地資源較充足的國家，仍采取種種手段限制農(nóng)地向非農(nóng)地轉(zhuǎn)化，這是值得我們認(rèn)真思考的，其保護(hù)農(nóng)地的“發(fā)展權(quán)置換辦法”也對我們保護(hù)18億畝耕地有借鑒意義。
我國城市化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)二元體制改革也到了關(guān)鍵時期，如何推動農(nóng)民承包地的流轉(zhuǎn)和宅基地置換成了一個急待解決的問題。原則上說，我們城市化的目的既應(yīng)當(dāng)是全體國民福利的普遍改善，也應(yīng)當(dāng)是農(nóng)業(yè)耕地的擴(kuò)大和改良，因為城市化過程中資源的集中利用應(yīng)當(dāng)有更高的效率，現(xiàn)在這種城市化發(fā)展以犧牲農(nóng)耕土地為代價的情況是不正常的。同時城市化還應(yīng)當(dāng)帶動農(nóng)業(yè)有更大的發(fā)展，農(nóng)民收入應(yīng)當(dāng)會因此迅速增長。只有這樣，城市化速度也才能反過來會大大加快，相應(yīng)地，城鄉(xiāng)收入差距將會在農(nóng)民收入增長過程中逐步地縮小。這種理想的城市化進(jìn)程應(yīng)當(dāng)是我們所追求的，這對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)推動作用是難以估量的。
