時間：2013-05-04 12:29:52
來源：中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào) 作者：李曉剛 ,王允馳
近日，在由中國（海南）改革發(fā)展研究院舉辦的以“城鎮(zhèn)化發(fā)展與包容性增長——人口城鎮(zhèn)化的政策與體制”為主題的論壇上，中外專家學(xué)者從包容性增長、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、財(cái)稅體制改革、行政體制改革等多個角度為人口城鎮(zhèn)化建言獻(xiàn)策。
正如中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林所說，人口城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力，而農(nóng)民工市民化是推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的核心。
“沒有包容就沒有真正的城鎮(zhèn)化”
聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）圖們秘書處主任崔勛表示，在UNDP看來，包容性增長就是一種共享的增長，一種有利于窮人的增長，而城鎮(zhèn)化則是包容性增長的“試金石”。
“我們強(qiáng)調(diào)社會包容或社會融合，是指要消除任何形式的社會排斥，要使所有的社會成員共享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，并且努力消除社會階層、社會群體之間的隔閡和裂隙，使所有的社會成員都包容在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，都能夠無障礙地融為一體。”中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞指出，目前我國城市管理中存在“不包容”現(xiàn)象，尤其是對流動人口。
唐鈞認(rèn)為，城鎮(zhèn)化最理想的狀態(tài)是，農(nóng)民成為一種職業(yè)而不是一種身份。
清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長薛瀾表示，城鎮(zhèn)化本質(zhì)是以人為本，公平共享，說到底，城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化，人的現(xiàn)代化。城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展要相關(guān)，要提供公平發(fā)展的機(jī)會，要消除貧困，實(shí)現(xiàn)物質(zhì)需求與文化需求有機(jī)的結(jié)合。
薛瀾建議，首先要明確城鎮(zhèn)居民的主體。一要淡化城鎮(zhèn)戶籍的福利屬性，把戶籍制度變成一個登記管理手段；二要建立一個城鄉(xiāng)一體化但又與相應(yīng)生活所在地的義務(wù)和權(quán)力對等的二級身份認(rèn)證機(jī)制，現(xiàn)在很多地區(qū)已經(jīng)開始建立這樣的體系。
“應(yīng)該確立基本公共服務(wù)的層次，針對不同主體的需求，政府的角色不同，財(cái)政保障機(jī)制也不同。”薛瀾將基本公共服務(wù)分為基本生存需求、社會保障體系和發(fā)展機(jī)會與能力提升3個層次。基本生存的公共服務(wù)應(yīng)該被所有的主體公平享有，這是全國性的公共服務(wù)，由政府來提供，而且是由全國性財(cái)政支出來保障，如果地方財(cái)政不足，就通過中央轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)。社會保障體系中，養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、基本居住權(quán)等可以差別化享有，主要靠地方政府來完成。社會保障體系要有一個可持續(xù)的地方財(cái)政收支體系和公共服務(wù)的財(cái)政來源。而發(fā)展機(jī)會與能力提升，如高等教育、職業(yè)培訓(xùn)、文化娛樂等，則應(yīng)該是差別化享有，充分利用市場機(jī)制。
財(cái)稅體制改革應(yīng)當(dāng)跟進(jìn)
加快財(cái)稅體制改革以適應(yīng)城鎮(zhèn)化的需要則是與會者關(guān)注的另一個焦點(diǎn)。
財(cái)政部財(cái)科所所長賈康表示，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，以新型城鎮(zhèn)化來助推中國現(xiàn)代化、“中國夢”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在公共財(cái)政支持方面需要以“一元化”的公共財(cái)政為后盾。
賈康表示，首先要形成全口徑預(yù)算概念下的公共資源配置“全景圖”，進(jìn)而優(yōu)化公共財(cái)政結(jié)構(gòu)。要把所有政府財(cái)力納入全口徑預(yù)算，盡可能合理地配置公共資源。
其次，賈康認(rèn)為，要建立非歧視性的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體制和運(yùn)行機(jī)制。基本公共服務(wù)供給要朝均等化的方向推進(jìn)，必須改革一系列運(yùn)行機(jī)制。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，要先從難度比較小的區(qū)域開始，最后到大城市，直至完全取消兩種戶籍制度。
賈康表示，從財(cái)政角度考慮支持新型城鎮(zhèn)化，政府必須發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)功能，必須協(xié)調(diào)區(qū)域之間的各種復(fù)雜矛盾關(guān)系等。不動產(chǎn)作為城鎮(zhèn)化過程中最稀缺的生產(chǎn)要素，其流動、交易、財(cái)產(chǎn)保護(hù)、財(cái)產(chǎn)登記等制度建設(shè)，應(yīng)該放在一個盤子里考量，并有合理的配套方案，財(cái)政要支持這樣的配套改革。
至于為城鎮(zhèn)化融資，賈康建議，要積極引入公私合作伙伴（PPP模式）關(guān)系，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中形成有效的籌資放大機(jī)制和管理增效機(jī)制。“單靠政府的資金支持，城鎮(zhèn)化有很大難度，有人測算今后幾十年需要60萬億以上的投入，缺口一望而知。但是，通過運(yùn)用公私合作伙伴關(guān)系使已經(jīng)壯大起來的民間資本、社會資金進(jìn)入城鎮(zhèn)化過程并形成合力，籌資的難題就有望得到相對順利的解決。”
薛瀾也認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的供給，應(yīng)建立可持續(xù)的公共服務(wù)財(cái)政體系。
薛瀾表示，地方公共服務(wù)的責(zé)任和財(cái)政能力之間有很大的“缺口”，政府財(cái)政支出與收入壓力很大，在這種情況下，地方政府很難提供有效的公共服務(wù)。要想真正使城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展，并不斷提高公共服務(wù)水平，最關(guān)鍵的是要完善基本的財(cái)政支出體系。與基本生存和社會保障相關(guān)的，中央政府和地方政府應(yīng)該有合理的責(zé)任分擔(dān)。要改革地方政府政績考核和財(cái)政激勵機(jī)制，強(qiáng)化政府公共財(cái)政收支的監(jiān)督與約束機(jī)制，建立與可持續(xù)的公共服務(wù)與財(cái)稅能力相平衡的城鎮(zhèn)財(cái)政體制。
土地制度改革是關(guān)鍵
在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地制度改革是個繞不開的話題。
中國人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任葉劍平認(rèn)為，對于城鄉(xiāng)用地，城市土地更多強(qiáng)調(diào)的是資產(chǎn)性，可以變現(xiàn)，而農(nóng)村土地強(qiáng)調(diào)的是資源性，即保護(hù)土地本身的價(jià)值。
葉劍平建議，對農(nóng)村土地也應(yīng)一視同仁，講求其資產(chǎn)性質(zhì)。在土地利用方面要統(tǒng)一規(guī)劃，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施配套也要跟進(jìn)。
中國城市發(fā)展研究院副院長袁崇法表示，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革必須要考慮到3個基本原則，即保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益、提高土地的利用效率和促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，而提高土地利用效率和促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化都與農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)有關(guān)。土地確權(quán)對于土地制度改革至關(guān)重要。
“土地流轉(zhuǎn)的前提是土地確權(quán)，但在土地確權(quán)的過程中存在不少問題。”袁崇法解釋說，農(nóng)村的土地其實(shí)“沒有”主體——法律上規(guī)定國家土地兩種所有制，即全民所有制和集體所有制，但全民和集體都是一個集合的概念，不是一個主體的概念，而“集體所有”沒有任何一個主體可以代表。
“所以，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的前提，就是要把土地的主體明確下來。”袁崇法表示。
