時(shí)間：2013-05-09 15:39:06
來源：時(shí)代周報(bào) 作者：張子宇
一群住在東京多摩丘陵森林里，有著數(shù)百歲壽命的貍貓，原本安逸的生活環(huán)境遭到人類大規(guī)模建房的破壞，貍貓們?yōu)榱俗员＃瑳Q定重新練起古時(shí)貍貓留下的變身術(shù)，攻擊人類的卡車、恐嚇建筑工人，甚至化身為人試圖與人類一決勝負(fù)。
日本漫畫大師宮崎駿筆下的《平成貍合戰(zhàn)》所反映的，是日本上世紀(jì)七八十年代城市化進(jìn)程中城市擴(kuò)張與自然及鄉(xiāng)間生活的矛盾，其取材自東京附近的多摩新城計(jì)劃。
現(xiàn)在的多摩新城，是日本代表性“新城（New Town）”之一，諸多大學(xué)、企業(yè)和現(xiàn)代化住宅落戶其中。因其富有現(xiàn)代化色彩并且便利先進(jìn)，很多影視作品也經(jīng)常在這里取經(jīng)。
日本的城市化進(jìn)程經(jīng)歷了近一個(gè)世紀(jì)，目前已經(jīng)成為世界上城市化程度最高的國家。當(dāng)然，在成功背后，也伴隨著污染、資金缺乏、土地糾葛等問題。
城市人口爆炸
狹小的街道，密布的電線桿，鴿子籠一樣的房屋，是人們對日本都市的一大負(fù)面印象。事實(shí)上，在日本鄉(xiāng)間如多摩新城一類新城，環(huán)境優(yōu)美，街道寬整，人均居住面積也很大。前者大多出現(xiàn)在超級(jí)都市里，這也是日本城市化進(jìn)程中的一個(gè)現(xiàn)象，當(dāng)時(shí)，過多的人口涌入城市而配套設(shè)施和規(guī)劃不足。
作為曾經(jīng)的典型農(nóng)業(yè)國家，在歷史上很長的一段時(shí)間里，日本沒有太多城市的概念。在古代日本的語境里，“城”更多指的是城堡和要塞。“町”一詞才是類似常識(shí)意義里的城市，直到現(xiàn)在，日本城市里的街區(qū)還是以“町”表示。
“日本城市化的歷史可以追溯到很久遠(yuǎn)的時(shí)代，但是，如果以現(xiàn)代意義上的城市化來說，應(yīng)該從日俄戰(zhàn)爭到第一次世界大戰(zhàn)之間開始，完成的時(shí)間則因人的理解而異。比如現(xiàn)代化住宅，下水道和自來水，交通系統(tǒng)、垃圾處理系統(tǒng)和能源供給設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施的完備，連東京、大阪這樣的城市也花了60多年，當(dāng)中也要考慮到地震、戰(zhàn)爭、人口急速增長等造成的破壞干擾，導(dǎo)致了完成時(shí)間的延長。以東京為例，到東京奧運(yùn)會(huì)舉辦的1964年之后，基本上完成了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。”日本學(xué)習(xí)院大學(xué)經(jīng)濟(jì)系教授石井晉接受時(shí)代周報(bào)采訪時(shí)解釋。
從巨型城市在農(nóng)業(yè)型社會(huì)的出現(xiàn)這點(diǎn)看，日本和中國具有一定的相似性。如在18世紀(jì)時(shí)，江戶（東京的前身）已經(jīng)擁有百萬人口，和當(dāng)時(shí)中國清朝的北京一樣，是世界上僅有的兩座達(dá)到百萬級(jí)人口的城市。這個(gè)歷史遺產(chǎn)持續(xù)到現(xiàn)在，當(dāng)很多人質(zhì)疑北京已經(jīng)人口太多，城市發(fā)展已到極限時(shí)，東京也有類似問題。
“日本城市化帶來的問題在1950年-1970年之間集中爆發(fā)，以人口爆炸為例，上世紀(jì)50年代東京都范圍內(nèi)人口是1300萬（占日本人口數(shù)的15.5%），到1980年就增加到2900萬（占日本人口的25%）。”日本北海學(xué)園大學(xué)經(jīng)濟(jì)系教授淺妻裕向時(shí)代周報(bào)表示。
即使目前日本全國的人口都在下降的時(shí)候，東京人口還在增長。這就帶來了諸多問題，以至于一直有提出建立“副首都”或者提高大阪地位的呼聲，日本熱門政治家橋下徹就以強(qiáng)調(diào)“大阪第一”而聞名。
日本立教大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授松本康向時(shí)代周報(bào)提出：“日本主要的城市多數(shù)是在那些形成于17世紀(jì)的城市的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，不過一直要到19世紀(jì)末，資本主義性質(zhì)的工業(yè)化開始，才有現(xiàn)代意義上的城市化。但是真正急速的城市化，應(yīng)該是從1955年-1975年。現(xiàn)在，對日本城市化來說，不應(yīng)使用完成這個(gè)詞，而應(yīng)該說更新。”
日本城市化和高速經(jīng)濟(jì)成長時(shí)期有重合，從1950年-1977年，日本城市化率從37%上升到76%，年均增長1.5個(gè)百分點(diǎn)。1955年城市人口比例升至56.1%，農(nóng)業(yè)人口下降至41%。三大城市圈（東京、大阪和名古屋）正式成型，使日本成為城市和郊區(qū)人口占多數(shù)的國家。1960-1970年間的城市化水平以年均2.51%的速度增長，是整個(gè)國家增長速度的兩倍多。到1970年，72.1%的日本人口居住在城市中。
“我居住的地方是神奈川縣川崎市，和橫濱一樣都是神奈川縣內(nèi)大力推行都市化的區(qū)域。主要的工業(yè)區(qū)和住宅區(qū)的開放都是從上世紀(jì)60年代開始。現(xiàn)在主要的問題是如何保護(hù)區(qū)域內(nèi)的自然環(huán)境和農(nóng)業(yè)，也保證產(chǎn)業(yè)的多樣性，城市化應(yīng)該多考慮這點(diǎn)。”日本神奈川縣居民中來田先生向時(shí)代周報(bào)表示。
1970年由當(dāng)時(shí)日本首相田中角榮提出的日本列島改造計(jì)劃，是日本城市化進(jìn)程中的關(guān)鍵事件。這個(gè)計(jì)劃包含三方面內(nèi)容：工業(yè)重新布局、改造舊城市和建設(shè)“新25萬人口城市”，以及建設(shè)交通通訊網(wǎng)絡(luò)。城市化為其三足之一。
和中國現(xiàn)在以推進(jìn)城鎮(zhèn)化促進(jìn)內(nèi)需相似，日本上世紀(jì)70年代大規(guī)模的城市化進(jìn)程同樣是由于當(dāng)時(shí)田中角榮感覺到當(dāng)時(shí)“支撐日本經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的某些因素，正在或已經(jīng)消失”。列島改造計(jì)劃很多地方就是針對日本城市化的一些問題如過度的大城市病。田中希望通過推行城鎮(zhèn)化，讓人口和資源流向東京、大阪之外的中小城市。
田中對實(shí)現(xiàn)“改造計(jì)劃”抱有很大希望，但這種樂觀態(tài)度是以經(jīng)濟(jì)高速增長的可能性為前提的。不過田中最終垮臺(tái)，列島改造計(jì)劃的很多部分也是不了了之。直到今天，“一國集于東京”的這個(gè)問題還是沒有得到解決。甚至在目前嚴(yán)重影響到了日本的地震重建，因?yàn)楦u等災(zāi)區(qū)的人口過度稀少和老齡化，難以重建。
地方財(cái)源受限
推行城市化需要大量的國家資金投入，目前在中國已經(jīng)誘發(fā)令人關(guān)注的地方債問題。在日本，這個(gè)問題同樣存在，而且也和過去幾十年的城市化推進(jìn)有著密切的關(guān)系，這個(gè)問題到現(xiàn)在依然沒有解決，并持續(xù)發(fā)酵。
“日本城市化的資金來源主要是地方稅、國稅和地方債，在此之外，政府所有的金融機(jī)關(guān)的融資、民間金融機(jī)構(gòu)的融資也會(huì)成為一部分來源。即使在日本，從上世紀(jì)90年代后半期開始，地方債也成為重大問題。產(chǎn)生的原因主要是一方面，各地的道路建設(shè)和都市再開發(fā)需要一大筆錢，另一方面，日本經(jīng)濟(jì)通縮和人口減少等導(dǎo)致稅收減少。”石井晉介紹。
多位日本學(xué)者在解釋城市化進(jìn)程中財(cái)政來源時(shí)都強(qiáng)調(diào)日本地方政府的財(cái)源受限，淺妻裕談道：“戰(zhàn)前日本的城市化推進(jìn)中，主要由不斷擴(kuò)大的城市財(cái)政來支持，也導(dǎo)致了地方債務(wù)問題。日本地方自治體的獨(dú)立財(cái)源非常缺乏，于是大阪市長關(guān)一（1923年）就搞了一些公營企業(yè)，用這些企業(yè)的收入來提高市民的福利，受到好評(píng)。”
“在戰(zhàn)后日本城市化推進(jìn)過程中，當(dāng)時(shí)地方自治體的債務(wù)問題沒有像現(xiàn)在這么嚴(yán)重，但是由于缺乏財(cái)政自主權(quán)，所以一般把從國家得到的資金補(bǔ)助優(yōu)先投入一些可以增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的項(xiàng)目里，結(jié)果在高速經(jīng)濟(jì)成長期，老百姓的福利反而提高得不夠。從上世紀(jì)80年代以后，日本開始發(fā)行地方債，90年代，經(jīng)濟(jì)增長開始回落，再伴隨著公共負(fù)擔(dān)增大，日本地方的債務(wù)問題開始嚴(yán)重起來。”淺妻裕進(jìn)一步解釋。
“在20世紀(jì)前半段，以農(nóng)村土地為基礎(chǔ)的稅收是工業(yè)和城市建設(shè)的主要財(cái)源。從20世紀(jì)后半段開始，由于工業(yè)化進(jìn)程導(dǎo)致財(cái)富的增加，為城市化提供了資金來源。在日本，地方交付稅這部分錢，是由中央政府返還給地方政府的，也就是說，收入這部分，中央和地方政府是六四分賬，而到了支出這塊就成了四六分賬了。中央政府要把約兩成的財(cái)源再返還給地方政府，當(dāng)然對比較富裕、財(cái)源很多的地方政府，就沒這個(gè)好處了。”松本康介紹，“除此之外中央政府還有很多細(xì)微的補(bǔ)助提供給地方政府。因此地方政府的運(yùn)作，很重要一部分就在于如何從中央那里拿錢。現(xiàn)在，日本中央政府的年收入差不多有5成都來自于國債，流向地方政府的錢也少了。所以日本很多地方政府干脆就合并，這樣可以在財(cái)政上獲得更多自主，就不用依賴中央政府的資金了。”
不管怎么說，日本同樣一直在探索如何解決政府在承擔(dān)社會(huì)基建和福利時(shí)產(chǎn)生的大量債務(wù)負(fù)擔(dān)，但是從目前的情況來看，這個(gè)問題也成為日本經(jīng)濟(jì)的重要隱憂，雖然日本的負(fù)債主要是中央政府負(fù)債，和地方債概念并不完全相同，但是所反映的開源與節(jié)流的困境是相通的。
立法誘導(dǎo)獲得土地
除了財(cái)源以外，日本城市化過程中面臨的另一大問題便是土地。很多到訪日本的人對日本非常密集的房屋印象深刻，往往兩間樓房之間的距離連一個(gè)人都站不進(jìn)去。其實(shí)這種高度密集不光是因?yàn)槿毡就恋鬲M小，還有土地所有權(quán)的問題。
淺妻裕透露，上世紀(jì)80年代房價(jià)瘋漲，由于住宅用地不足，導(dǎo)致狹小的房屋大量出現(xiàn)，也導(dǎo)致很多人不得不住得越來越遠(yuǎn)，上班要花很長的時(shí)間。在城市中心，為了逃避非常高額的遺產(chǎn)稅，很多人不得不在一定時(shí)候放棄自己的土地，這樣導(dǎo)致日本城市中心很多土地難以進(jìn)行大規(guī)模的統(tǒng)一規(guī)劃。
雖然有一些不法的行為，不過總體上，作為一個(gè)承認(rèn)土地私有的國家，日本政府在類似問題上基本采用行政誘導(dǎo)的手段。
“二戰(zhàn)后，日本進(jìn)行了土地改革，土地轉(zhuǎn)移到農(nóng)民手中，在這種狀況下，日本迎來了城市化浪潮。在那些城鄉(xiāng)接合部，常見的狀況是房地產(chǎn)資本從農(nóng)民手中買下土地，建設(shè)住宅。此外，農(nóng)民也可以把自己的土地從農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為住宅用地。從60年代開始，日本頒布了《都市計(jì)劃法》，把那些準(zhǔn)備作為城區(qū)的土地確定為市街化區(qū)域和市街化調(diào)整區(qū)域兩大類。在調(diào)整區(qū)域，農(nóng)業(yè)用地就不能轉(zhuǎn)為別的用途了，但在稅務(wù)上給以優(yōu)惠作為對地主的補(bǔ)償，這是一種農(nóng)業(yè)保護(hù)措施。反過來在市街化區(qū)域，農(nóng)業(yè)用地和住宅用地征收同樣的稅，這樣進(jìn)行農(nóng)業(yè)就變得不合算，慢慢就把土地改變用途，日本通過這樣的手段來推進(jìn)城市化。但是如果改變農(nóng)業(yè)用地的用途，就要補(bǔ)征過去免受的稅金。結(jié)果很多農(nóng)民就成為了都市地主，雖然生活在貌似城市的地方，但是以農(nóng)業(yè)為生計(jì)。”松本康解釋。
“在日本有關(guān)這種城市化進(jìn)程中的糾紛問題，有兩部法律《都市計(jì)劃法》和《農(nóng)地法》來對應(yīng)。在向城市周邊農(nóng)村進(jìn)行城市化過程中，確實(shí)有可能出現(xiàn)一些糾紛問題。特別是二戰(zhàn)以后，由于人口增加伴隨著城市擴(kuò)張，農(nóng)田保護(hù)就成了一個(gè)大問題。由于地價(jià)上升，很多農(nóng)地很隨意就被賣作住宅和商業(yè)用地，也沒有那種很統(tǒng)一的城市規(guī)劃，導(dǎo)致城市擴(kuò)展得亂七八糟。在大城市周圍，不少土地所有者也靠賣地發(fā)了大財(cái)。”石井進(jìn)補(bǔ)充。
從日本1955年以后的農(nóng)地交易價(jià)格情況來看，城市化、工業(yè)化對農(nóng)地價(jià)格的影響是直接而且巨大的，特別是進(jìn)入城市化快速發(fā)展階段以后，農(nóng)地價(jià)格持續(xù)增長，這一階段平均漲幅超過了5%，一些年份如1956年、1957年分別為17%、12%，1973年甚至超過了25%。
被反復(fù)提及的《都市計(jì)劃法》頒布于1968年，為城市化提供了法律基礎(chǔ)，其明確劃分城市促進(jìn)地區(qū)和城市化控制地域，并增加了配套許可制度，以阻止城市無序蔓延。土地使用從原先的四類細(xì)分到八類，提高城市環(huán)境質(zhì)量，自1993年起又增加到12類。
以東京為例，商業(yè)高樓街區(qū)只有新宿、池袋、澀谷、六本木、新橋和東京站等幾處，因?yàn)閷Ω叨扔幸欢ǖ南拗疲用褡≌倭恐懈邔幼【訉^(qū)外，絕大部分都是普通居民住宅，一般高度不會(huì)超過四層。在東京，除幾個(gè)大的商業(yè)高樓街區(qū)和購物中心及高層住宅區(qū)，大部分地區(qū)都是低矮的小樓和日式民居。只看高樓林立街區(qū)，東京堪稱是世界最繁華的城市之一，但那些低矮小樓和日式民居，又會(huì)讓人感到東京的另一面。
由此可見，日本在城市化進(jìn)程中獲得土地的方式還是主要通過市場化下的購買和行政手段的誘導(dǎo)，所以大規(guī)模的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目非常困難，導(dǎo)致了日本的城市規(guī)劃有時(shí)候看上去很凌亂。
不過，比較極端的征地糾紛也不是沒有的。比如聞名世界的“成田斗爭”，成田機(jī)場附近的農(nóng)民因?yàn)榉磳C(jī)場建設(shè)，采取暴力抗?fàn)帲瑸榇松踔帘l(fā)了流血沖突。而幾十年堅(jiān)守在機(jī)場內(nèi)的農(nóng)戶，也被稱為“世界最牛釘子戶”。
松本康解釋：“一般發(fā)生糾紛的都是那種公共事業(yè)征地的場合，比如機(jī)場、道路、水壩等的政府建設(shè)項(xiàng)目，往往出現(xiàn)半強(qiáng)制性的買地，或者說逼退居民，但這非常耗費(fèi)時(shí)間。雖然根據(jù)《土地收用法》，政府是可以取得土地的，但這是最后一招了，有名的案例就是成田機(jī)場建設(shè)時(shí)動(dòng)用警察驅(qū)逐反對的農(nóng)民，強(qiáng)制取得土地。成田機(jī)場問題之所以搞得那么被動(dòng)復(fù)雜，一個(gè)重要原因就是沒有取得本地社會(huì)的協(xié)助，這是沉痛的教訓(xùn)。”
