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2025年09月03日
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城市化是經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果，改革開放30多年來，中國城鎮(zhèn)化步伐明顯加快，城鎮(zhèn)居民從1.7億人增加到近7億人，形成了一批有重要影響與發(fā)展活力的城市群；但是，城市病也與之俱來，那么，未來應該如何發(fā)展呢？政府工作報告明確指出，積極穩(wěn)妥的推進城鎮(zhèn)化，城市率要從目前45.5%提高到51.5%。城市化發(fā)展的方向有兩個，第一，大城市化；第二，中小城鎮(zhèn)化。顯然，中國選擇了后者。
那么，城鎮(zhèn)化又如何推進呢？城鎮(zhèn)化不是征收農(nóng)民土地而將農(nóng)民趕往城鎮(zhèn)，不是修建高樓林立的新城鎮(zhèn)。李克強總理強調(diào)，中國的城鎮(zhèn)化是以人為本、公平共享的城鎮(zhèn)化。要貫徹落實“以人為本、公共共享”的精神，就要切實消除城鄉(xiāng)之間的鴻溝。
城鄉(xiāng)差別問題多年懸而未決
可以講，消除包括城鄉(xiāng)差別在內(nèi)的“三大差別”提了許多年依然未能徹底解決，其中既有經(jīng)濟發(fā)展水平的緣故，也有政策的原因。上世紀50年代末限制農(nóng)村人口自由進入城市，這過程到80年代結(jié)束了。隨著改革開放的推進，盡管農(nóng)村人口可以流動到城市、沿海；但是，戶籍制度仍然存在，城市居民和農(nóng)村居民利益相對固化。目前，城市公共服務及投入是根據(jù)城市居民人數(shù)而確定的，這必然導致生活在城市中的農(nóng)村戶籍人口無法享受到應有的城市服務，看病難、讀書難問題隨時出現(xiàn)。這種城市公共服務需求與提供之間的矛盾隨著經(jīng)濟的發(fā)展及城市規(guī)模的擴大，不僅未能解決，而且日趨激化。
中國古代的城市都有城墻、護城河，城市與農(nóng)村的這條鴻溝是有形的、明顯的。當今的城市雖拆除了圍墻，填埋了護城河；但是，城市與農(nóng)村之間也有一條無形的鴻溝——那就是城鄉(xiāng)公共服務失衡。故而消除城鄉(xiāng)之間的這條隱形鴻溝，城鎮(zhèn)化才有望推進。
近日，中國社會科學院發(fā)布的《社會保障藍皮書》調(diào)查顯示：中國社保體系的碎片化和雙軌化正固化城市群體之間的身份隔閡。這不僅來自于機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工最高達50倍的養(yǎng)老金待遇差，更重要的是，中國目前的社保體系無法適應農(nóng)民工高流動性的需求，加劇了農(nóng)民工在城市的邊緣化。究其原因，中國在經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，未能構(gòu)建起完善的基本公共服務體系，基本公共服務非均等化現(xiàn)象嚴重。
基本公共服務大致包括四個方面：基本民生性服務、公共事業(yè)性服務、公益基礎性服務和公共安全性服務。基本公共服務均等化意在使流動人口及其家庭可以享受到與城鎮(zhèn)戶籍居民身份統(tǒng)一、權(quán)利一致、地位平等的公共服務和權(quán)益保護，其中，重點包括住房、子女教育、醫(yī)療、社會保障等方面。圖1對基本公共服務的均衡與失衡作了說明。其中，實線表示經(jīng)濟發(fā)展與公共服務保持一個穩(wěn)定的增長趨勢，即公共服務均等化；虛線表示在經(jīng)濟獲得快速發(fā)展的同時，公共服務的發(fā)展卻相對滯后，即公共服務非均等化。
自改革開放以來，中國的公共服務體系建設取得了較大進展，但是，由于長期以來地方政府強調(diào)以經(jīng)濟建設為主，其公共服務以及社會管理職能缺位，對公共服務的財政投入不足。特別是近年來，由于受“GDP政績觀”的影響，大多數(shù)地方政府熱衷招商引資，引進項目，將大部分財政收入用在城市建設、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設等經(jīng)濟發(fā)展方面，這對推動中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程起到了積極作用，但是，對公共服務以及社會管理等民生方面的財政支出卻偏低，導致公共產(chǎn)品供給不足。公共服務問題實質(zhì)上是公共財政問題。表1列舉了2001年到2011年國家財政總支出和文教、科學、衛(wèi)生支出以及文教、科學、衛(wèi)生支出在國家財政總支出中的比重。可以看出，2001年到2011年，文教、科學、衛(wèi)生支出在國家財政總支出中比重呈現(xiàn)增長趨勢，但均低于25%。雖然2001年到2006年國家經(jīng)濟建設費用在國家財政總支出中的比重呈下降趨勢，但比重均高于25%。顯然，政府對公共服務的財政投入偏低，公共產(chǎn)品供給短缺也就不足為奇。
探尋公共服務市場化
那么，如何解決公共產(chǎn)品提供不足的問題？無外乎兩條思路：第一，繼續(xù)增加政府在公共服務方面的投入；第二，另辟蹊徑，深化改革，推進市場化，鼓勵民間投資公共產(chǎn)品服務。
E·S薩瓦斯曾提出：“公共服務市場化可以歸結(jié)為政府間協(xié)議、合同承包、支援服務、自我服務、政府服務、政府出售、政府補助、憑單制、自由市場、特許經(jīng)營等模式。”發(fā)達國家在探尋公共產(chǎn)品供給市場化過程中，主要有如下幾種模式：
合同出租。該模式主要指政府以合同的形式將公共產(chǎn)品的提供轉(zhuǎn)讓給私營企業(yè)、非盈利機構(gòu)等，政府則用稅收去購買公共服務并依據(jù)合同對其進行監(jiān)管。英國從20世紀80年代以來，在教育、健康等領(lǐng)域?qū)嵤┝撕贤邪Ｃ绹沫h(huán)保署、宇航局等幾乎把所有工作都交由承包商來完成。1996年，美國把能夠承包出去的公共項目（100余種）全部實行合同化。
公司合作。該模式是指政府吸引私營企業(yè)參與公共服務產(chǎn)品的供給，私營企業(yè)以價格機制來實現(xiàn)投資回報。美、英等國在自來水、天然氣、電信等公共服務領(lǐng)域已經(jīng)完全市場化。
非國有化。該模式的核心在于將國有公共企業(yè)和公用事業(yè)以市場化的方式轉(zhuǎn)給私人經(jīng)營，以此提高公共產(chǎn)品供給的效率。英國為了提升公共服務效率，于上世紀80年代將航空、鐵路、電力、城市公共交通等實行了私有化改革。新西蘭在公共服務領(lǐng)域?qū)嵭辛溯^為徹底的私有化改革。于1986年頒布了《國有企業(yè)化》，規(guī)定提供公共產(chǎn)品都應該按照私營企業(yè)的方式運作。新西蘭的私有化改革不僅增加了財政收入，減少了社會管理難度，而且提高了公共產(chǎn)品的質(zhì)量。
用戶付費制。該模式的主旨是引入價格機制到公共服務領(lǐng)域。并具有以下優(yōu)點：減少了公共資源配置不合理現(xiàn)象；由受益者支付成本，體現(xiàn)了公平性；激勵私營企業(yè)以較低價格提供公共產(chǎn)品；增加了政府的財政收入等。國外在垃圾處理、娛樂設施、住宅區(qū)服務等方面推行了用戶付費制。美國普遍采取了用戶付費制，其改革的方向是政府職能市場化，減少對經(jīng)濟社會生活的干預。
憑單制。該模式是指政府部門給予有資格消費某種公共產(chǎn)品的群體發(fā)放憑單，這些群體在政府指定的公共服務機構(gòu)消費憑單，機構(gòu)用憑單向政府換取現(xiàn)金。憑單制的實質(zhì)是激勵公共產(chǎn)品提供主體市場競爭，正如美國學者威爾遜所言：“市場化更有效率的根本原因在于競爭”。這也是市場化代替政治化的優(yōu)勢之一。美國對教育實行了憑單制改革。主要做法就是政府向納稅人提供教育憑單，學生家長則可以用該憑單自由選擇在哪所學校就讀，而不再局限于本街區(qū)的學校，政府按照教育憑單為學校下?lián)芙?jīng)費，學校之間存在競爭，有助于改善教育質(zhì)量。
無論何種模式，解決公共產(chǎn)品供給不足的核心思路就是政府放權(quán)、減少壟斷，減少政府干預，推行市場化改革。需要指出的是，國外公共服務市場化改革的成功固然值得借鑒；但是，西方國家在公共服務市場化進程中也暴露出了一些問題，譬如非法競爭、項目尋租等，正如歐文·休斯所言：“市場化為公共服務的改善帶來了福音，但也帶來了魔鬼，不應該把市場化看成是包治百病的靈丹妙藥”。
公共服務改革依然要重視發(fā)展階段、政治體制、社會狀況等方面的差異，根據(jù)中國國情探索新路子。在中國公共服務市場化進程中，可以考慮成立公共服務專家咨詢委員會，為政府制定公共服務發(fā)展規(guī)劃提供建議，促進公共服務市場化的正向效應最大化。
歷史的結(jié)論就是：要推進城鎮(zhèn)化，就要消失城鄉(xiāng)之間的隱形鴻溝；要消除城鄉(xiāng)差別，就要貫徹“以人為本、公共共享”精神提供公平共享的公共服務；要消除公共服務失衡，就要結(jié)合國情推進市場化改革；要推進市場化，用延安時期的語言就是“精兵簡政”，用李克強總理在兩會上的話表述就是，政府應該簡政放權(quán)。
中國改革開放的步伐，在短暫停頓中再次大踏步邁向前方……
