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    從實踐看，過去30多年來形成的規(guī)模城鎮(zhèn)化模式，具有行政主導(dǎo)的特征和很強的體制慣性。如果沒有政府發(fā)展理念的重大變革，推進人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型發(fā)展是十分困難的。為此，推進人口城鎮(zhèn)化的政策與體制創(chuàng)新，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府發(fā)展理念。實現(xiàn)中央地方關(guān)系由以經(jīng)濟總量為導(dǎo)向向以公共服務(wù)為導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，才有條件解決人口城鎮(zhèn)化面臨的深層次體制矛盾。

　　把人口城鎮(zhèn)化作為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展重點

　　從國際經(jīng)驗看，工業(yè)化中期之后，城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展中的作用逐步凸顯。我國城鎮(zhèn)化最大的潛力，主要是指人口城鎮(zhèn)化的潛力巨大：

　　人口城鎮(zhèn)化率有倍增的空間。2012年，我國城鎮(zhèn)化率為52.57%，實際的人口城鎮(zhèn)化率僅為35%，遠(yuǎn)低于2011年世界52%的平均水平。如果能打破政策與體制掣肘，每年就有可能提高1.5—2個百分點。到2020年，人口城鎮(zhèn)化率就有可能接近目前的世界平均水平；到2030年，有望進一步提高到65%—70%的峰值，基本實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化。

　　人口城鎮(zhèn)化拉動內(nèi)需的潛力巨大。人口城鎮(zhèn)化能夠有效釋放消費潛力并引致相關(guān)的投資需求。初步估算，到2020年我國人口城鎮(zhèn)化進程將帶來百萬億級別的內(nèi)需規(guī)模，成為7%—8%中速增長的重要支撐。以農(nóng)民工為例，農(nóng)民只進城務(wù)工，人均消費支出將提高171%；但如果農(nóng)民進城務(wù)工并且成為市民，人均消費支出將提高214%。初步測算表明，1.3—1.5億新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口如果能順利實現(xiàn)市民化，到2020年有望釋放至少5萬億元的潛在消費需求。

　　把人口城鎮(zhèn)化作為新型城鎮(zhèn)化的出發(fā)點、落腳點。一是堅持以人口城鎮(zhèn)化帶動工業(yè)化的轉(zhuǎn)型升級，帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，由此將形成服務(wù)業(yè)發(fā)展的大環(huán)境。估計到2020年，我國服務(wù)業(yè)的比重有望提高到55%左右。二是堅持以人口城鎮(zhèn)化帶動城鄉(xiāng)一體化。新農(nóng)村建設(shè)不能脫離城鎮(zhèn)化進程，通過人口城鎮(zhèn)化拉動城鄉(xiāng)一體化，應(yīng)當(dāng)成為城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展的重大任務(wù)。三是以人口城鎮(zhèn)化帶動中等收入群體的持續(xù)增加。到2020年人口城鎮(zhèn)化基本格局初步形成，對實現(xiàn)中等收入群體規(guī)模倍增將產(chǎn)生決定性影響。

　　明確把到2020年人口城鎮(zhèn)化不低于50%作為約束性指標(biāo)

　　全面建設(shè)小康社會的重點在農(nóng)村。人口城鎮(zhèn)化率能夠真實反映農(nóng)村居民生活水平的改善程度，因而是全面建設(shè)小康社會的重要指標(biāo)。目前，人口城鎮(zhèn)化率世界平均水平為52%。從國際經(jīng)驗看，進入工業(yè)化中后期，人口城鎮(zhèn)化率的均值為60%。如果到2020年，我國名義城鎮(zhèn)化率達(dá)不到60%，人口城鎮(zhèn)化率達(dá)不到50%，將意味著有一半的國民仍舊停留在農(nóng)村較低的生活水平上。這樣，不僅難以實現(xiàn)全面小康社會的發(fā)展目標(biāo)，還會延誤經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)調(diào)整，失去發(fā)展的主動權(quán)。為此，需要把人口城鎮(zhèn)化作為全面建成小康社會的戰(zhàn)略重點，把到2020年人口城鎮(zhèn)化不低于50%作為城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃制定的基本依據(jù)，由此形成人口城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略步驟。

　　著力推進規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型

　　當(dāng)前，我國的城鎮(zhèn)化帶有規(guī)模城鎮(zhèn)化的某些特點：以工業(yè)化為主導(dǎo)、以做大經(jīng)濟總量和承載投資為主要目標(biāo)、以土地批租為重要手段。這種城鎮(zhèn)化模式在推動經(jīng)濟增長的同時，也積累了產(chǎn)能過剩、資源浪費、環(huán)境破壞等突出問題。未來5—10年，隨著我國城鎮(zhèn)化面臨的條件、需求、角色的深刻變化，新型城鎮(zhèn)化要重在適應(yīng)人的發(fā)展需求提升城鎮(zhèn)品質(zhì)。為此，要推進由規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型。

　　實現(xiàn)城鎮(zhèn)化模式由生產(chǎn)主導(dǎo)向生活（消費）主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，把城鎮(zhèn)化發(fā)展轉(zhuǎn)型的目標(biāo)聚焦到提高中小城鎮(zhèn)生活品質(zhì)和積聚人口上來。

　　實現(xiàn)城鎮(zhèn)化模式由工業(yè)主導(dǎo)向服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，通過大力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、生活性服務(wù)業(yè)擴大城鎮(zhèn)就業(yè)容量，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的有機結(jié)合。

　　實現(xiàn)城鎮(zhèn)化模式由城鄉(xiāng)分割向城鄉(xiāng)融合的轉(zhuǎn)變，更加注重打破城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化的有機結(jié)合。

　　人口城鎮(zhèn)化重在農(nóng)民工市民化

　　城鎮(zhèn)化要實現(xiàn)包容性增長，“重頭戲”是解決好農(nóng)民工市民化的問題。

　　實現(xiàn)農(nóng)民工市民化到了臨界點。一方面，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)居住呈長期化趨勢，他們中的八成即使不放開戶籍也要留在城鎮(zhèn)。就是說，實現(xiàn)農(nóng)民工市民化有很強的現(xiàn)實需求；一方面，農(nóng)民工長期融不進城市社會，長期享受不到應(yīng)有的權(quán)利，累積了大量的社會矛盾和風(fēng)險。

　　盡快出臺農(nóng)民工市民化的國家規(guī)劃。建議：用2—3年時間，初步實現(xiàn)有條件的農(nóng)民工市民化；用3—5年時間，通過放開戶籍制度和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的制度安排，基本解決存量農(nóng)民工的市民化；用8年時間，即到2020年總體解決農(nóng)民工市民化，初步形成人口城鎮(zhèn)化的格局。

　　推進以放開為目標(biāo)的戶籍制度改革

　　戶籍制度承載著城鄉(xiāng)居民的福利不平等和權(quán)利不平等，不是一般的改革創(chuàng)新，而是創(chuàng)造條件，逐步取消。在操作層面應(yīng)從長計議，循序漸進。建議：1—2年內(nèi)剝離戶籍制度的福利分配功能，在中小城鎮(zhèn)全面取消戶籍制度，建立人口登記制度；3－5年內(nèi)，除了某些特大城市外，其他大中城市的戶籍制度基本放開，全面實施居住證制度；5－8年內(nèi)，全面實行以身份證代碼為唯一標(biāo)識的人口登記制度。

　　推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度對接

　　由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展、生活水平上的差距，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平在大致相當(dāng)?shù)那疤嵯驴梢杂幸欢ǖ牟罹啵M快解決制度不公的問題。因此，在國家規(guī)劃層面應(yīng)明確全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)均等化政策，提高基本公共服務(wù)統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)城鄉(xiāng)兩套基本公共服務(wù)制度的對接融合；應(yīng)以農(nóng)民工整體融入城市基本公共服務(wù)體系為核心，推動農(nóng)民工“個人融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會”；用多種方式解決農(nóng)民工基本公共服務(wù)問題；充分發(fā)揮國家和社會兩個積極性解決農(nóng)民工的就業(yè)和住房問題。

　　推進農(nóng)地物權(quán)化的制度創(chuàng)新

　　這些年，城鎮(zhèn)化中暴露出來的農(nóng)地問題，與法律尚未賦予農(nóng)地使用權(quán)完整的物權(quán)性質(zhì)直接相關(guān)：一是農(nóng)村征地強拆、補償標(biāo)準(zhǔn)過低等問題，深層次的原因在于農(nóng)地實際上為債權(quán)而非物權(quán)，農(nóng)民難以成為征地中的談判主體；二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營受制于農(nóng)村土地交易市場發(fā)育滯后；三是企業(yè)可以通過自身資產(chǎn)抵押獲得銀行貸款，但按照《物權(quán)法》規(guī)定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”，使得農(nóng)民通過土地使用權(quán)抵押獲得銀行貸款面臨法律障礙；四是由于農(nóng)地和宅基地的物權(quán)性質(zhì)不完整，農(nóng)民難以通過承包地和宅基地流轉(zhuǎn)，帶著資本進城，由此導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后。考慮到2007年出臺的《物權(quán)法》已經(jīng)將包括農(nóng)村土地承包權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等列入用益物權(quán)范圍，建議：進一步修改土地管理法，以確保農(nóng)村土地使用權(quán)具有完整的用益物權(quán)性質(zhì)；在嚴(yán)格用途管制的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民土地用益物權(quán)主體地位，實現(xiàn)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，形成農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股的相關(guān)制度安排。

　　實現(xiàn)公共資源由按照行政級別配置向按照人口規(guī)模配置的轉(zhuǎn)變

　　人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于規(guī)模城鎮(zhèn)化，深層次的原因在于公共資源按行政級別配置，而非按人口規(guī)模化配置，并由此形成了公共資源配置向大城市集中，中小城鎮(zhèn)公共資源嚴(yán)重不足的局面。其結(jié)果是，大城市公共服務(wù)質(zhì)量高和就業(yè)機會多，但農(nóng)民工市民化安置成本高；中小城鎮(zhèn)農(nóng)民工市民化安置成本低，但對農(nóng)民工缺乏吸引力。建議：按照人口在城鎮(zhèn)集聚的規(guī)模測算不同城鎮(zhèn)公共資源配置標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)大中小城鎮(zhèn)公共資源配置均等化；改革財稅體制，加大各級政府對中小城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付力度，實現(xiàn)新增財政城市建設(shè)資金主要用于中小城鎮(zhèn)，實質(zhì)性地提高中小城鎮(zhèn)人口集聚功能；推動行政體制上的省直管市縣，賦予市縣在公共資源配置上的平等地位；以公益性為重點優(yōu)化國有資本配置，發(fā)揮國有資本在提升中小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)水平上的重大作用，改善投資環(huán)境，激活社會資本在中小城鎮(zhèn)的投資。