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2025年07月19日
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非正規(guī)經(jīng)濟(jì)是相對(duì)于正規(guī)經(jīng)濟(jì)的一種經(jīng)濟(jì)范疇。這一概念源于國(guó)際勞工組織提出的非正規(guī)部門，泛指缺乏或違反部分合法手續(xù)、未被統(tǒng)計(jì)的、零散的、小規(guī)模的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。例如，未領(lǐng)取工商業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、未納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)范疇的流動(dòng)商販。從事非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的人群普遍存在勞動(dòng)技能不高、文化素質(zhì)較低、收入水平有限等困難。新一輪城鎮(zhèn)化政策中強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)民工的就業(yè)和社會(huì)福利保障問(wèn)題，但需要指出的是，城市中的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)就業(yè)者在以往城鎮(zhèn)化政策中，往往與在正規(guī)部門就業(yè)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力被統(tǒng)一視為農(nóng)民工問(wèn)題，然而這兩類就業(yè)群體在融入城市的方式和生活狀態(tài)等方面具有很大差異。目前對(duì)城市非正規(guī)經(jīng)濟(jì)及其治理還有一些認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，表現(xiàn)在：
第一，認(rèn)為類似街邊攤販等非正規(guī)經(jīng)濟(jì)是發(fā)展中國(guó)家特有的現(xiàn)象。有些學(xué)者認(rèn)為，隨著國(guó)家城鎮(zhèn)化推進(jìn)和工業(yè)部門的發(fā)展，可以消除非正規(guī)經(jīng)濟(jì)。早年以劉易斯為代表的二元主義理論就秉持這一觀點(diǎn)。然而，從世界其他國(guó)家的發(fā)展歷史來(lái)看，自世界勞工組織在1972年針對(duì)肯尼亞的研究中提出非正規(guī)部門這一概念起，非正規(guī)經(jīng)濟(jì)不僅成為發(fā)展中國(guó)家城市經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，并且也蔓延至發(fā)達(dá)國(guó)家，已成為全球城市普遍存在的現(xiàn)象。1993年修訂的聯(lián)合國(guó)國(guó)民賬戶體系（SNA），更將“具有利用投入、生產(chǎn)貨物或服務(wù)產(chǎn)出的真實(shí)過(guò)程”的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)范圍。
第二，將非正規(guī)經(jīng)濟(jì)等同于非法經(jīng)濟(jì)。事實(shí)上非正規(guī)經(jīng)濟(jì)與非法經(jīng)濟(jì)具有本質(zhì)差異。非正規(guī)經(jīng)濟(jì)雖然在產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)過(guò)程中與現(xiàn)有法規(guī)存在沖突，但其提供的產(chǎn)品確實(shí)為社會(huì)所需又無(wú)害于社會(huì)的，如早餐、蔬菜、廢品回收等。但是，在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，非法經(jīng)濟(jì)不僅在販賣的程序上違法，其提供的產(chǎn)品也有可能對(duì)社會(huì)有害，如有毒食品、劣質(zhì)商品、走私貨物等。
第三，認(rèn)為非正規(guī)經(jīng)濟(jì)就業(yè)人群大多屬于低收入者，處于社會(huì)邊緣。非正規(guī)經(jīng)濟(jì)就業(yè)者通常是在結(jié)合自身教育水平、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和資金實(shí)力的前提下，綜合權(quán)衡正規(guī)部門和非正規(guī)部門的成本和收益做出的“理性”選擇。因此很多非正規(guī)經(jīng)濟(jì)就業(yè)者收入往往高于其可能從事的正規(guī)就業(yè)收入，如街邊蔬菜水果攤販實(shí)際收入可能遠(yuǎn)高于超市收銀員或社區(qū)保安的工資收入。
第四，對(duì)非正規(guī)經(jīng)濟(jì)治理也存在明顯分歧。大部分地方政府考慮到非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面作用，如街邊攤販影響交通、社區(qū)環(huán)境和稅收流失，因而采用強(qiáng)力管制方式，以期抑制其發(fā)生。這一方面導(dǎo)致城市管理執(zhí)法工作人員與非正規(guī)經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)者的沖突加劇，另一方面，由于單一化的強(qiáng)制管制而忽視了居民生活的必要需求，特別是中低收入者的需求，帶來(lái)了生活上的不便。部分城市為了追求美觀而打壓非正規(guī)經(jīng)濟(jì)，造成了街道生機(jī)的喪失和城市文化的消褪。也有地方政府部門對(duì)其采取放任自流的消極態(tài)度，任其發(fā)展。然而這會(huì)導(dǎo)致其向兩個(gè)方向發(fā)展：由非正規(guī)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為非法經(jīng)濟(jì)，或者試圖借助于正規(guī)城市管理之外的手段——幫會(huì)性質(zhì)組織，來(lái)維護(hù)其秩序和利益。
新型城鎮(zhèn)化過(guò)程是以“人”為核心的城鎮(zhèn)化，地方城市政府作為新型城鎮(zhèn)化政策的具體實(shí)施主體，需要考慮城市非正規(guī)經(jīng)濟(jì)從業(yè)者在城市中的生存與發(fā)展問(wèn)題，應(yīng)著力解決好以下工作：
第一，轉(zhuǎn)變非正式經(jīng)濟(jì)治理模式，從單一化的強(qiáng)制管制向多元化的彈性治理轉(zhuǎn)變。非正規(guī)經(jīng)濟(jì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自發(fā)運(yùn)行的結(jié)果，單獨(dú)通過(guò)加強(qiáng)管理方式無(wú)法從根本上解決非正規(guī)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，反而可能引起一些沖突。因此，政府部門一方面要考慮非正規(guī)經(jīng)濟(jì)就業(yè)者對(duì)城市空間的合理訴求和基本權(quán)利，通過(guò)預(yù)留經(jīng)營(yíng)空間、分時(shí)彈性管理等方式引導(dǎo)其融入制度化的城市政府管制架構(gòu)內(nèi)。另一方面，政府應(yīng)通過(guò)多渠道的教育和管理措施提升非正規(guī)經(jīng)濟(jì)就業(yè)者在既有管制架構(gòu)下的公民意識(shí)和公民責(zé)任。
第二，引導(dǎo)非正規(guī)經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)者的自我管理，幫助其建立自我約束機(jī)制。我國(guó)一些城市曾在一些區(qū)域有效開(kāi)展了攤販自治的試點(diǎn)，既考慮了攤販的合理訴求，又發(fā)揮了既有攤販自主管理的能動(dòng)性，取得了有益的管理經(jīng)驗(yàn)。事實(shí)上，有序的城市街道攤販，也是城市的生機(jī)和特色之一。
第三，打破非正規(guī)經(jīng)濟(jì)就業(yè)者在“市民化”過(guò)程中的制度瓶頸。政府部門應(yīng)探索完善對(duì)非正規(guī)經(jīng)濟(jì)就業(yè)者的各種登記備案制度。在“市民化”的制度設(shè)計(jì)框架中不應(yīng)遺漏非正規(guī)經(jīng)濟(jì)部門的就業(yè)者，應(yīng)使他們能夠融入到城鎮(zhèn)體系中，但又充分考慮這部分群體的工作性質(zhì)和特點(diǎn)。
最后，需要重新審視城市非正規(guī)經(jīng)濟(jì)存在的長(zhǎng)期性。根據(jù)諾瑟姆曲線，城鎮(zhèn)化率在30%至60%之間是城市化加速發(fā)展時(shí)期，而部分東亞國(guó)家（如韓國(guó)）城鎮(zhèn)化率達(dá)到65%至70%時(shí)，城鎮(zhèn)化速度才放緩。我國(guó)目前城鎮(zhèn)化率約52%，按照我國(guó)現(xiàn)有城鎮(zhèn)化率年均增長(zhǎng)0.8%至1%計(jì)算，未來(lái)15至20年，我國(guó)將有大量人口由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，人口結(jié)構(gòu)仍然處于快速變化時(shí)期。非正式經(jīng)濟(jì)部門將是流動(dòng)人口向更高效率的正式經(jīng)濟(jì)部門轉(zhuǎn)移的起點(diǎn)和平臺(tái)，同時(shí)也成為城市解決新流入人口就業(yè)問(wèn)題的載體。非正規(guī)經(jīng)濟(jì)部門將會(huì)在城市中較長(zhǎng)時(shí)期地存在，但只要輔以寬松的環(huán)境和有效的管理制度，非正規(guī)經(jīng)濟(jì)部門完全可以為消除貧困、改善社會(huì)流動(dòng)人口生活狀態(tài)、增加居民收入發(fā)揮積極作用。
