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2025年09月02日
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1982年，國務(wù)院批準(zhǔn)北京等24個城市為首批國家歷史文化名城，同年11月，又頒布了《文物保護(hù)法》，至今已過去31年。31年間，國家歷史文化名城已增至121個。同時，《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》等法規(guī)文件的制定，也使歷史文化名城保護(hù)體系逐步建立。然而，近幾年來，名城改造的消息此地剛平，彼地又起，大規(guī)模古城復(fù)建的消息更是屢見報端。今年初，山東聊城、河北邯鄲等8縣、市歷史文化名城被通報批評，更是凸顯了名城保護(hù)現(xiàn)狀的困境。
設(shè)立歷史文化名城制度
1978年，十一屆三中全會確立了“改革開放，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的大政方針，而以城市為中心的開發(fā)建設(shè)活動和舊城更新改造，給古建筑、文物古跡及其周邊環(huán)境帶來了一定程度的“建設(shè)性破壞”。“早在1980年，國務(wù)院轉(zhuǎn)批國家文物局、國家建委《關(guān)于加強古建筑和文物古跡保護(hù)管理工作的請求報告》中就指出，當(dāng)前存在在文物保護(hù)單位和文物古跡周圍修建風(fēng)貌上很不協(xié)調(diào)的新建筑、對古建筑‘改舊創(chuàng)新’等問題。”同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授張松說。
“20世紀(jì)60年代，英、法、美等國已經(jīng)開始立法，劃定保護(hù)區(qū)來保護(hù)歷史地區(qū)，1975年日本也開始依法保護(hù)傳統(tǒng)建筑群地區(qū)。”張松介紹，1980年，對國外歷史城市保護(hù)比較熟悉的專家學(xué)者開始提出保護(hù)“歷史文化名城”的設(shè)想，1981年，國家建委、國家文物局、國家城建總局向國務(wù)院提交了《關(guān)于保護(hù)我國歷史文化名城的請示》報告。1982年2月，國務(wù)院轉(zhuǎn)批了這一請示，公布北京等24座城市為首批國家歷史文化名城。
明確歷史文化名城的法定定位是在1982年11月全國人大通過的《文物保護(hù)法》之中。《文物保護(hù)法》第八條規(guī)定：保存文物特別豐富、具有重大歷史價值和革命紀(jì)念意義的城市，由國家文化行政管理部門會同城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部門報國務(wù)院核定公布為歷史文化名城。“這標(biāo)志著我國歷史文化名城保護(hù)制度正式啟動。考慮到經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展滯后等因素，不少城市的老城區(qū)傳統(tǒng)風(fēng)貌得到消極保存，我國從1982年開始公布國家歷史文化名城，名城保護(hù)工作的起步并不算晚，可以說是正當(dāng)其時。”張松說。
1986年，國務(wù)院又公布了上海等27座城市為第二批國家歷史文化名城。1994年，哈爾濱等37座城市被公布為第三批國家歷史文化名城。張松介紹，第一批歷史文化名城公布時，并沒有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，只是要求保存文物特別豐富和具有重大歷史價值、革命意義。到1986年的第二批，相關(guān)的一些標(biāo)準(zhǔn)才制定出來，而且開始強調(diào)保護(hù)和規(guī)劃間的密切關(guān)系。“其實到第三批名城公布時，一些問題已經(jīng)暴露出來了，比如追求片面的經(jīng)濟(jì)效益，違反城市規(guī)劃法規(guī)進(jìn)行建設(shè)，因而此年的請示通知上特別增加了‘加強保護(hù)管理’的表述，同時強調(diào)以后的名城審定要嚴(yán)格控制數(shù)量、從嚴(yán)審批，對不按規(guī)劃法規(guī)進(jìn)行保護(hù)、失去名城條件的城市，要撤銷歷史文化名城的稱號。”
20世紀(jì)90年代，城市經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，城市化速度急劇加快，城市開發(fā)建設(shè)進(jìn)入規(guī)模空前的階段，歷史文化名城保護(hù)面臨的問題也更加嚴(yán)峻。因此，直至2001年，河北山海關(guān)和湖南鳳凰才被增補為國家歷史文化名城，到2013年江蘇泰州、云南會澤被增補，國家歷史文化名城累計數(shù)量達(dá)到121座。
歷史文化街區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)逐步明晰
《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》第七條規(guī)定：申報歷史文化名城的，在所申報的歷史文化名城保護(hù)范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)有2個以上的歷史文化街區(qū)。而歷史文化街區(qū)對于歷史文化名城的意義，清華大學(xué)建筑學(xué)院教授朱自煊是這樣定義的：歷史文化街區(qū)是城市歷史記憶保存最為完整、風(fēng)貌特色最為集中的地區(qū)，是名城的精華所在。“它得延續(xù)其原來的功能，也需要融入到現(xiàn)代生活中，是變與不變的統(tǒng)一體。”
第一批歷史文化名城公布時，國務(wù)院要求“對集中反映歷史文化的老城區(qū)……要采取有效措施，嚴(yán)加保護(hù)，……要在這些歷史遺跡周圍劃出一定的保護(hù)地帶，對這個范圍內(nèi)新建、擴(kuò)建、改建工程采取必要的限制措施。”在此時，歷史文化街區(qū)保護(hù)的概念還未形成，但是已經(jīng)意識到文物建筑以外地區(qū)的保護(hù)問題。
1986年國務(wù)院《關(guān)于公布第二批中國歷史文化名城報告的通知》就指出“對文物古跡比較集中，或能較完整體現(xiàn)出某一歷史時期的傳統(tǒng)風(fēng)貌和民族地方特色的街區(qū)、建筑群、小鎮(zhèn)、村寨等應(yīng)予以保護(hù)。”“各省、自治區(qū)、直轄市或者市、縣人民政府可根據(jù)他們的歷史、科學(xué)、藝術(shù)的價值，核定公布為當(dāng)?shù)馗骷壍摹畾v史文化保護(hù)區(qū)’。”然而，據(jù)朱自煊介紹，至第三批歷史文化名城的評審時，歷史文化保護(hù)區(qū)還未被作為名城入選的標(biāo)準(zhǔn)。
1993年在湖北襄樊召開的歷史文化名城工作會議，雖至今時隔20年，仍讓朱自煊記憶猶新。“那是我國唯一一次由建設(shè)部召開的名城工作會議，在這次會議上，提出歷史文化名城要考慮保護(hù)歷史文化保護(hù)區(qū)。”朱自煊說，當(dāng)時提出名城全面保護(hù)比較難，而城市也需要發(fā)展。歷史文化保護(hù)區(qū)的提出，一是為了協(xié)調(diào)名城保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，二是有些城市評歷史文化名城的資格不夠，但是其內(nèi)的老街卻非常值得保護(hù)，這其實是一方面保護(hù)了名城中的精華，另一方面也將保護(hù)范圍擴(kuò)大到非名城的保護(hù)區(qū)。
在1996年召開的歷史街區(qū)保護(hù)(國際)，已經(jīng)達(dá)成了“歷史街區(qū)的保護(hù)已成為保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)的重要一環(huán)”的共識。在1997年建設(shè)部發(fā)出的《轉(zhuǎn)發(fā)<黃山市屯溪老街歷史文化保護(hù)區(qū)保護(hù)管理暫行辦法>的通知》中，已明確了“歷史文化保護(hù)區(qū)……，也是我國歷史文化名城保護(hù)工作的重點之一。”
朱自煊介紹，上文提到的歷史文化保護(hù)區(qū)發(fā)展到后來，在城市中的就成為歷史文化街區(qū)；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村，因為規(guī)模都比較小，歷史文化保護(hù)區(qū)就是村鎮(zhèn)的核心區(qū)，也就是后來的歷史文化名鎮(zhèn)和歷史文化名村。
2008年，國務(wù)院公布了《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》。其第七條規(guī)定，申報歷史文化名城的標(biāo)準(zhǔn)為：保存文物特別豐富；歷史建筑集中成片；保留著傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌；歷史上有過重要作用；保護(hù)范圍內(nèi)應(yīng)有2個以上的歷史文化街區(qū)。
名城檢查和通報批評
在名城保護(hù)體系不斷完善的同時，“拆舊”和“仿古”的大戲卻加速上演，復(fù)建古城的計劃遍地開花。據(jù)北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院教授吳必虎的初步統(tǒng)計顯示，中國有不少于30個城市已經(jīng)、正在或謀劃加入古城重建風(fēng)潮。
2011年1月起，住建部和國家文物局聯(lián)合開展了首次國家歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)工作檢查。2013年1月，住建部和國家文物局聯(lián)合下發(fā)通知，對河北邯鄲等8縣、市因保護(hù)不力致使歷史文化名城遭到嚴(yán)重破壞的情況進(jìn)行通報批評，其中，云南大理為第一批國家歷史文化名城，安徽壽縣為第二批，山東聊城、河南浚縣、河北邯鄲、湖北隨州、湖南岳陽、廣西柳州皆為第三批。
“很多名城保護(hù)問題都暴露出來了，包括新傷和舊痕。”張松說。湖北隨州在總結(jié)教訓(xùn)時認(rèn)為，隨州本身歷史遺存較貧乏，當(dāng)初入選勉為其難。而據(jù)一位參加了名城調(diào)查的專家介紹，有名城內(nèi)完全沒有符合標(biāo)準(zhǔn)的歷史文化街區(qū)的情況，如河北邯鄲；有名城保護(hù)法規(guī)編制嚴(yán)重滯后、幾十年的城市建設(shè)沒有規(guī)劃指導(dǎo)的情況，如安徽壽縣；有文保單位的修繕不遵從真實性、完整性的情況，如河南浚縣。而在不少名城受“旅游業(yè)發(fā)展龍頭”目標(biāo)的刺激大肆復(fù)建古城的同時，云南大理卻因旅游發(fā)展過度造成遺產(chǎn)破壞而被批評。
“之前有一段時間，有人甚至在質(zhì)疑是不是可以不要歷史文化名城了，這從一個側(cè)面反映出業(yè)內(nèi)部分人士對歷史文化名城缺乏信心。當(dāng)然主管部門和多數(shù)專家還是堅持歷史文化名城制度的必要性。在名城制度設(shè)立30周年之際，住建部和國家文物局決定對名城保護(hù)狀況進(jìn)行專項檢查，列出風(fēng)貌損壞較大的城市名單，破壞尤其嚴(yán)重的可以考慮除名，這也是名城大檢查的背景。”張松說。
張松介紹，檢查的范圍主要是早先公布的名城。首先是要求各省自檢，然后出具報告，但具體到行動時，有的省是逐個檢查，有的省是抽查。然后，各省將檢查結(jié)果匯報給住建部和國家文物局，住建部和國家文物局再根據(jù)上報的結(jié)果，組織專家去現(xiàn)場檢查。“但在實際操作中，有些城市因為交通不便，可能就沒去，有些城市因為時間有限，也未到現(xiàn)場。”
張松認(rèn)為，8縣、市的被通報批評，并不是說明全國歷史文化名城中這8個地方名城保護(hù)問題最為嚴(yán)重。“可能有些問題嚴(yán)重的名城，由于各種因素并沒出現(xiàn)在通報名單上。而對一些沒被通報批評的名城而言，也并不意味著不存在文物或歷史風(fēng)貌被破壞的問題。”
