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2025年07月18日
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編者按：
在“城管”站在左右為難的尷尬路口之際，該文從我國城市管理體制的歷史談起，延伸到目前城市管理體制的現狀和城市綜合管理體制的創新，讓讀者對我國城市綜合管理的發展未來有更清晰的了解，正視目前的“城管”現象。
歷史沿革
我國城市管理體制大致經歷了四個階段：
第一個階段：改革開放前近當代的中國城市管理。
舊中國，城市街道清掃和垃圾的清運一般由官府或工商戶及居民集資雇工來承擔。近代建立起隸屬于警察部門的清潔隊，打掃街道。城市糞便則由農民運到農村作肥料。后來，改由糞商雇工人清運，銷往農村。新中國建立后，各大城市先突擊清理戰爭廢墟，然后成立城市環衛局（處、所），其清潔隊由公安或衛生部門領導，后將隸屬公安的清潔隊全部劃歸衛生系統。十年動亂期間機構撤銷。
第二個階段：改革開放后建設部門為主的統一管理。
1979年3月，城市環衛事業劃歸城市建設部門統一管理。包括道路清掃、垃圾收運、廁所清便、垃圾處理、設備保養。此后，城市管理的領導職責，包括環境綜合整治工作，一直集中在建設行政主管部門，為此，出臺了一系列相關法規和規范文件，《城市市容和環境衛生管理條例》、《城市綠化條例》、《城市道路管理條例》、《城市供水條例》《城市房屋拆遷管理條例》等的頒布與實施；地方政府也成立了名稱不盡統一但實際從事城市管理工作的協調機構、工作部門或二級單位，比如城市管理辦公室、市政管理局（委）、市容管理局（委）、園林管理局（處）、環衛管理局（處）、城建監察支隊等等，為建立科學規范的城市管理體制作出了積極探索，積累了豐富的實踐經驗，也留下了一些深刻教訓。
第三個階段：城市管理領域相對集中行政處罰權的實施。
1997年后，國務院法制辦推動在城市管理領域相對集中行政處罰權的試點。地方城市政府相應成立了城市管理行政執法局、城市管理綜合行政執法局、綜合行政執法局等不同名稱的工作部門和事業單位。在成立這些機構的過程中，有的城市政府整合收編了過去的一些城市管理部門，有的城市政府采取加掛牌匾、多塊牌子一套機構的方法，有的城市政府則是剝離原有城市管理部門和其他部門的行政執法權，使城市管理權和行政執法權完全分離。
十多年的實踐表明，雖然在城市管理領域相對集中行政處罰權大大推動了中國城市管理事業前進的步伐，作出了不可磨滅的歷史性貢獻，但城市管理權和城市管理行政執法權融為一體比較有利于做好工作。城市管理權和城市管理行政執法權完全分離，歸屬不同工作部門會使城市管理綜合行政執法部門舉步維艱。
除了城市管理部門以外，所有的城市政府工作部門，行政管理權和行政執法權都是合為一體的，都不需要上級政府單獨再次授權，城市政府工作部門一經設定，應當是，其他部門實際情況也是，自然就擁有行政管理權和行政執法權，單單規定城市管理部門的行政執法權需要再次特別授權，這是沒有法律依據的， 也是違背法理的，更是不合乎常理的。
第四個階段：城市管理職責和管理體制的決定權下放地方城市政府。
2008年7月11日，國務院在確定住房和城鄉建設部“三定”方案時，決定將城市管理職責和管理體制的決定權交由地方城市政府，各城市政府依據本城市經濟社會發展水平和文化傳統決定本城市管理部門的職權范圍和管理體制。
根據國務院大部制改革的精神，廣東省委、省政府在全國率先提出加強城市綜合管理的指導意見，要求各城市設立城市綜合管理局，整合收編原有城市管理行政執法、市政管理、市容環衛、園林綠化等工作部門和單位，統一行使城市綜合管理權和城市綜合管理行政執法權，形成一盤棋、管到底的城市綜合管理格局。
現狀：城市管理模式的優劣
從我國城市管理體制的現狀看，各地城市管理模式大致可以歸納為八種，其中，各有各的優勢和問題。
模式一：城市綜合管理委員會。實體的城市綜合管理委員會是目前所知的最佳模式。比如廣州、杭州就是如此。杭州市城市綜合管理委員會下轄八個監管中心，負責對全市城市綜合管理工作的監管指揮。江西省宜春市雖然名稱叫做城市管理局，但事實上也是城市綜合管理模式。統一城市綜合管理權和城市管理綜合行政執法權的城市綜合管理模式，是我國城市綜合管理體制努力追求的方向。
模式二：城市管理行政執法局。1997年后在相對集中城市管理領域行政處罰權的浪潮中形成，目前全國已有大約一半的城市設立了類似機構，名稱大體有三種：城市管理行政執法局，城市管理綜合行政執法局，綜合執法局。這種模式，通常行政管理權與執法權分離，只有城市綜合管理行政執法權，沒有或基本沒有城市綜合管理權（比如福建省漳州市），有的還是事業單位（比如山東省膠州市），類似于純粹的執法部門，協調成本較大。政府序列的工作部門，不應當存在純粹的執法部門，行政執法職能應當從屬于行政管理職能，也就是說，一個政府工作部門應當首先有法定的行政管理職能，相應的行政執法職能自然包含其中。
模式三：建設局或規劃局下設城建監察支隊或城管執法局。局下設執法支隊是改革開放以來最初的管理模式之一。目前仍有將近一半的城市保留這種模式，有的掛靠在建設局（比如河南省濟源市），有的掛靠在規劃局（比如廣東省清遠市）。也有的城市成立了城管執法局，但掛在建設局（委）下面（比如山東省青島市）。從城市綜合管理的背景看，這種模式必須盡快通過高位協調機制的建立，扭轉協調成本高，部門配合不力的被動局面。
模式四：市政市容管理委員會。市政市容管理委員會是直轄市比較推崇的管理模式，比如北京市、天津市。北京市市政市容管理委員會從是符合城市綜合管理職能的要求的，是實際上的北京市城市綜合管理委員會，特別在2008年奧運會期間得到了檢驗，是保障城市基礎功能發揮、維護城市運行的基本力量。北京市城市管理行政執法局原在其下，現在升格為市政府組成部門，并由公安局副局長兼任局長，執行力大大加強。
模式五： 市政府直屬城市管理辦公室。這一模式有實有虛。有的只有幾個人，負責協調工作，但范圍符合城市綜合管理的要求。有的比較實，比如湖北省荊門市、四川省西昌市，實際履行城市綜合管理職能，有的還下轄有城管執法支隊，職能比較完備，但未納入政府工作部門，對獨立行政城市綜合管理職能不利。
模式六：市容局（委）+城管執法局。這是先設立市容管理局，后來在相對集中城市管理領域綜合行政處罰權的浪潮中，又加掛城市管理行政執法局的牌子，多塊牌子一套人馬，履行部分城市綜合管理權和城市綜合管理行政執法權的模式。比如江蘇省南京市、吉林省長春市。這一模式行政管理權范圍較窄，行政執法權范圍較寬，行政管理權和行政執法權寬窄不匹配，行政執法權范圍遠遠大于行政管理權范圍，工作的協調度較低，協調成本很高。
模式七：城市管理局+城管執法局+城管辦。先將市容、環衛、城建監察單位整合成立城市管理局，后在相對集中城市管理領域綜合行政處罰權的浪潮中，又加掛城市管理行政執法局的牌子，多塊牌子一套人馬，履行部分城市綜合管理權和城市綜合管理行政執法權。比如江蘇省泰州市、淮安市。
由于行政管理權和行政執法權寬窄不匹配，行政執法權范圍遠遠大于行政管理權范圍，工作的協調度較低，后來又由城市政府成立以市長為主任的城市管理委員會進行統籌協調，將辦公室設在城市管理局，形成城市管理局+城市執法局+城管辦模式。目前這種模式借助數字城管平臺開展工作，效果不錯。但主要以一把手重視為前提，書記市長一旦其他工作較忙無暇顧及，有可能出現變故。湘潭市較好的整合三個機構的職權和范圍，效果也不錯。但這些經驗其他地方學習起來不易。
模式八：城管執法局、市政委員會、市容局（委）多頭管理。城管執法局、市政委員會、市容局（委）都是城市政府工作部門，三架馬車齊頭并進，分別履行城市綜合管理權和城市綜合行政執法權。這種模式，表面上看是城市政府對城市管理工作很重視，實際上是機構重疊，浪費行政資源，協調成本很高。
城市綜合管理體制創新
目前，城市管理的矛盾主要來自權責不對稱。國務院有關文件和絕大部分研究文獻都認為，城市管理是市長的主要職責之一，是指市長代表城市政府對城市一切事物的總體安排和協調。字面上，城市管理就是對城市的管理，城市所有事物都應納入管理范疇。從這個意義上看，城市管理確實是綜合管理。市長通過職能部門的設置和授權實現對城市事物的管理，如果設置合理，綜合管理的目標可以實現。但事實上，一方面城市管理部門有限的職權承擔了無限的責任，另一方面其它部門推出的各類“工程”又“搶走”或“忽略”了本該承擔的城市管理職責，或還有其它方面的原因，部門之間的配合協調很不到位，導致城市管理矛盾越積越多，甚至成為影響社會穩定的最突出領域。以上八個模式分析已經證明了這個判斷。
城市綜合管理委員會可以解決權責不對稱的問題。 “十二五”規劃綱要明確提出：“加強城市綜合管理。”這是從國家層面首次提出加強城市綜合管理的要求，對保障城市的安全運行、提高城市的運行效率、方便市民的生產生活將產生深遠影響。
這里的城市綜合管理概念有別于上述字面理解和既往研究的城市管理概念。只有對城市內部的系統進行具體分析，再綜合起來把握其運行規律，才能真正深入到城市管理的本質，把握城市管理的規律。
1、城市運行特征
城市是迄今為止人類生存和居住的最佳聚落形式，它區別于農村的最大特點是方便、有效和有序。這是靠完善的城市基礎設施和有序使用來保證的。可以設想一座城市是由一定數量的人口在一個基礎設施平臺上進行政治、經濟、社會和文化體育活動所構成的一個聚合體。為城市搭建基礎設施平臺是城市規劃建設的任務，維護基礎設施平臺的正常運行、保障城市空間有序使用是城市管理的工作。
對城市基礎設施平臺進行細分可以發現，現代城市已經離不開道路交通運輸、給水排水污水處理、能源動力供應、郵政電信、垃圾收運圾處理、公園綠化等基礎支撐系統，這些系統一旦得不到保障，城市局部或整體立刻陷入癱瘓，因此稱為城市基礎功能。而其上的政治、經濟、社會和文化體育活動稱為城市衍生功能。
2、城市空間屬性
對城市空間的分析認為，城市空間可以細分為專屬空間和公共空間，專屬空間是自然人和法人經行政許可取得部分使用權的空間，其它城市空間屬于公共空間。城市居民的住宅空間、單位組織的辦公空間即為專屬空間，國家法律保護其空間使用權不受侵犯，道路廣場、公園綠地等即為公共空間。
3、城市綜合管理思路
在此基礎上進行綜合，維護城市基礎功能和保障公共空間有序使用的工作是城市綜合管理的內涵。對在基礎設施平臺上進行的政治、經濟、社會和文化體育活動等衍生功能的維護則屬城市專門管理范疇。
城市綜合管理中包含了應急管理的內容，由于自然災害和人為因素導致城市局部或整體的基礎功能喪失或不能正常運轉，城市部分或大部公共空間秩序混亂，使城市衍生功能不能正常發揮，城市綜合管理進入應急狀態，此時城市綜合管理的任務就變成如何盡快恢復城市基礎功能，維護城市空間的有序使用。因此，城市綜合管理必須處理好日常管理和應急管理的對接問題。
4、城市綜合管理的協調機制
從城市行政運行規律看，權責相應是行政配置的基本要求，當出現權責不等時就要建立協調機構或機制，并保證其有效運轉。城市專門管理的權責基本上是一致的，而城市綜合管理則很難權責一致，因此建立由市長定期協調、城市運行管理相關部門參加的高位協調機構，建立城市綜合管理的協調機制成為各城市的不二選擇。除了構建城市綜合管理的體制機制外，還需各領域積極推進精細化、規范化、標準化管理工作。當前有很多城市如泰州、佛山等都在嘗試使這種城市綜合管理機制有效運行的途徑，積極探索精細化、規范化、標準化管理方法，取得了很多成功經驗。
所以建立城市綜合管理委員會，輔助數字城管手段，維護城市基礎功能，加強公共空間的管理，瞄準城市正常運行的目標，是城市管理的正確方向。加強城市綜合管理是“十二五”規劃對城市發展提出的重要任務，它是一個復雜的系統工程，既是長遠的發展目標，也是迫切需要馬上落地的即期任務。相信，城市綜合管理，將使“城市，讓生活更美好”的理念觸手可及。
