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2025年07月19日
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位列網(wǎng)評(píng)“中國10大鬼城”之首的內(nèi)蒙古鄂爾多斯，近期被披露正進(jìn)行大規(guī)模的“遷人填城”計(jì)劃。
有評(píng)論認(rèn)為，此舉是一錯(cuò)之后的再錯(cuò)，“鬼城”的出現(xiàn)與“填城”的沖動(dòng)，都源于政府之手伸得過長，政府決策過于簡單。
鄂爾多斯僅是當(dāng)前中國新城“沖動(dòng)”后果之一例。
一年來，正值新型城鎮(zhèn)化醞釀頂層設(shè)計(jì)之際，各地不斷曝出“空城”、“鬼城”現(xiàn)象，遭到輿論質(zhì)疑。
據(jù)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者了解，年中，中央財(cái)辦委托國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心進(jìn)行的一項(xiàng)相關(guān)課題上報(bào)后，驚動(dòng)了中央高層。
這一課題部分內(nèi)容后經(jīng)權(quán)威媒體公開披露，引發(fā)社會(huì)更強(qiáng)烈的“聲討”。
決策層的預(yù)警和社會(huì)共識(shí)的形成，使一場有關(guān)新城新區(qū)超前、超標(biāo)、超規(guī)模建設(shè)的整頓治理山雨欲來。
沖動(dòng)與聲討
7月初，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組對(duì)全國12個(gè)省／區(qū)的政府工作報(bào)告、文件、規(guī)劃和新聞報(bào)道等進(jìn)行廣泛檢索，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：12個(gè)省會(huì)城市全部提出要推進(jìn)新城新區(qū)建設(shè)，共規(guī)劃建設(shè)了55個(gè)新城新區(qū)，其中沈陽要建設(shè)13個(gè)新城新區(qū)，武漢也規(guī)劃了11個(gè)新城新區(qū)。
而在12個(gè)省／區(qū)下轄的144個(gè)地級(jí)城市中，有133個(gè)提出要建設(shè)新城新區(qū)，共規(guī)劃建設(shè)了200個(gè)新城新區(qū)；161個(gè)縣級(jí)城市中，也有67個(gè)提出新城新區(qū)建設(shè)。
按照課題組觀察，大多數(shù)城市已經(jīng)將新城新區(qū)建設(shè)付諸于行動(dòng)，并非僅僅存在于規(guī)劃，且新城新區(qū)規(guī)劃面積和人口普遍超越現(xiàn)實(shí)，平均每個(gè)規(guī)劃中的新城面積相當(dāng)于現(xiàn)有城市面積一半多，規(guī)劃的新城新區(qū)人口基本相當(dāng)于現(xiàn)有城市人口。
以貴陽市為例——該市提出了要建3個(gè)新區(qū)和5個(gè)新城，規(guī)劃建設(shè)總面積達(dá)1267平方公里。而2011年貴陽市建成區(qū)面積僅162平方公里，即便加上周邊的安順市，兩個(gè)市建成區(qū)面積合計(jì)也僅198平方公里，相當(dāng)于要增加6個(gè)貴陽和安順。
《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者獲悉，中央高層對(duì)各地?cái)U(kuò)張城市面積的做法深以為憂。“空城”的大量出現(xiàn)，非但對(duì)耕地、資源環(huán)境保護(hù)構(gòu)成威脅，還將導(dǎo)致地方背上財(cái)政、金融風(fēng)險(xiǎn)。
輿論亦在近期對(duì)“空城”、“鬼城”現(xiàn)象展開密集討論。新華社的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城市規(guī)劃存在定位過高、速度過快、用力過猛三大突出問題。《人民日報(bào)》刊發(fā)評(píng)論，直陳“造城虛火癥該治了”。
《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者了解到，針對(duì)新城新區(qū)超前、超標(biāo)和超規(guī)模建設(shè)現(xiàn)象，相關(guān)部委正在研究對(duì)策。
國土資源部一位官員告訴記者，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的課題報(bào)告“雖然只是網(wǎng)上找來的數(shù)據(jù)”，但反響很大，且對(duì)他們的工作產(chǎn)生了微妙的影響。
據(jù)悉，國土資源部不久前已于內(nèi)部會(huì)簽完畢一份報(bào)告，將他們所掌握的各地新城區(qū)建設(shè)情況向高層作了匯報(bào)。
這份出自國土部門的報(bào)告，其數(shù)據(jù)與前述發(fā)改委機(jī)構(gòu)報(bào)告或有所不同。在國土部門看來，“目前真正突破土地利用規(guī)劃的新城新區(qū)并不多”。
以延安這一陜北重要城市為例——五六十萬人口簇?fù)碓?0多平方公里的老城區(qū)，該市曾做出了一個(gè)總面積達(dá)70多平方公里的新城新區(qū)遠(yuǎn)景規(guī)劃。后經(jīng)國土資源部把關(guān)，最終獲批的規(guī)劃建設(shè)用地僅有十幾平方公里。盡管如此，延安市在對(duì)外宣傳材料中，仍舊聲稱要建設(shè)70多平方公里的新城新區(qū)。
“實(shí)際上，很多在建的新城新區(qū)都總是盡量往大了說。”一位知悉新城新區(qū)規(guī)劃報(bào)批流程的部委官員告訴記者：當(dāng)前不少新城新區(qū)“只是地方政府一廂情愿的策劃和想法”，是在地方政府工作報(bào)告和媒體上“吹出來的建設(shè)規(guī)模”，實(shí)際上并未經(jīng)過國土規(guī)劃部門的合法審批和認(rèn)定。
其言下之意，新城新區(qū)的“大躍進(jìn)”在一定程度上被夸大，實(shí)情沒有發(fā)改委機(jī)構(gòu)報(bào)告和公眾印象中那么嚴(yán)重。
“跑部”與管控
不過，前述部委官員也承認(rèn)新城新區(qū)存在失范失控問題，分歧在于具體數(shù)據(jù)、事實(shí)。
《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者獲悉，決策層日前要求對(duì)各地新城新區(qū)建設(shè)情況進(jìn)一步摸清底數(shù)。
在中國現(xiàn)行法律、政策下，新城新區(qū)的建設(shè)審批要遵循一套較為嚴(yán)格的程序，但其中不乏人為因素。
據(jù)權(quán)威人士介紹，“造城”沖動(dòng)通常始發(fā)于地方主政者，一旦形成新城建設(shè)動(dòng)議，書記、市長們就開始“跑部”：首先要突破的是國家發(fā)改委，爭取納入?yún)^(qū)域發(fā)展規(guī)劃，形成新城新區(qū)概念，并獲得相應(yīng)政策支持。
其次是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，住建部負(fù)責(zé)審核城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃編制。
最后的“閘門”是國土資源部，這也是新城新區(qū)獲得合法審批最難跑的一個(gè)部。因?yàn)橐?guī)劃最終都要落實(shí)到用地指標(biāo)上。建設(shè)用地有很多類型，諸如耕地保護(hù)、區(qū)域建設(shè)用地、自然環(huán)境保護(hù)等，存在此消彼長的關(guān)系，尤其耕地有18億畝紅線，不可能一味放任，需要由國土部門統(tǒng)籌、權(quán)衡。
“跑部”的效果，往往與城市的地位及地方主要官員的個(gè)人活動(dòng)能量密切相關(guān)。
比如，在成渝經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)有兩個(gè)重要的新區(qū)，即直轄市重慶的兩江新區(qū)和省會(huì)城市成都的天府新區(qū)，兩個(gè)新區(qū)都曾申報(bào)400多平方公里用地指標(biāo)，最終兩江新區(qū)獲批200多平方公里，天府新區(qū)僅獲批100多平方公里。后者“無奈”之下，通過“增減掛鉤”在四川省內(nèi)協(xié)調(diào)用地指標(biāo)，從鄰近成都的廣源和瀘州各切一塊，“拼湊”出后來的天府新區(qū)。
即使相關(guān)部委能卡住地方新城新區(qū)規(guī)模，也往往止不住選址布局方面的隨意性。
一位知情者告訴記者，當(dāng)年鄂爾多斯新城區(qū)規(guī)劃報(bào)批時(shí)，相關(guān)部委就曾預(yù)見其日后的“空城”、“鬼城”風(fēng)險(xiǎn)，指出新城規(guī)劃存在的明顯弊端：新城距離老城太遠(yuǎn)，且為一片荒地，“怎么可能聚集幾十萬人口”。
“當(dāng)時(shí)就能預(yù)料到日后的風(fēng)險(xiǎn)，但地方政府推動(dòng)新城建設(shè)的心態(tài)非常膨脹，覺得什么事都能辦成。”上述知情者對(duì)《財(cái)經(jīng)國家周刊》表示。
面對(duì)眾多地方政府的“造城”沖動(dòng)和“跑部”活動(dòng)，國土資源部相關(guān)部門形成了一條處事原則：“如果中央領(lǐng)導(dǎo)有明確的說法，我們就遵照執(zhí)行；如果沒有明確的說法，我們一般就不同意，就給它抵在那里”。
為改變審批環(huán)節(jié)上的被動(dòng)局面，國土資源部近年來還試圖推動(dòng)“國土規(guī)劃管控”制度的實(shí)施，對(duì)于申請報(bào)批的新城新區(qū)，“凡是符合國土規(guī)劃的，就支持；不符合的，就打回去”。
“懲罰”與“復(fù)活”
造城“沖動(dòng)”已久，“懲罰”逐漸來臨。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵撰文認(rèn)為，當(dāng)前各地的造城運(yùn)動(dòng)存在幾個(gè)問題：一是過多過大過濫，在競爭條件下很難實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)；二是標(biāo)準(zhǔn)過高，沒有那么多可支撐的高素質(zhì)產(chǎn)業(yè)和高素質(zhì)人口；三是政府財(cái)政壓力增加，風(fēng)險(xiǎn)逐漸顯化。
此外，新城新區(qū)“大躍進(jìn)”還沖淡了中央城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的初始目標(biāo)。各地?zé)嶂杂谛鲁切聟^(qū)建設(shè)，大搞所謂的“城市綜合體”，說明地方政府在理解中央城鎮(zhèn)化政策上出現(xiàn)了嚴(yán)重的偏差，很有可能影響到未來城鎮(zhèn)化有關(guān)政策的落實(shí)，特別是針對(duì)農(nóng)民工市民化問題、城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)變等問題。
李鐵在文章中表示，社會(huì)上對(duì)地方的作法反響十分強(qiáng)烈，擔(dān)心是又一輪“城鎮(zhèn)化投資躍進(jìn)”，如果不及時(shí)規(guī)范和引導(dǎo)，會(huì)造成社會(huì)不良反響，加劇大拆大建所引發(fā)的社會(huì)矛盾。
在他看來，“新城建設(shè)不是不可以搞，但是要遵循規(guī)律，要走集約型發(fā)展道路”。他建議重新研討城鎮(zhèn)化政策的設(shè)計(jì)，明確改革的思路，規(guī)范地方政府行為，引導(dǎo)城鎮(zhèn)發(fā)展重點(diǎn)解決人的問題和城鎮(zhèn)發(fā)展模式問題。此外，組織專家隊(duì)伍對(duì)各地的新城新區(qū)建設(shè)和規(guī)劃進(jìn)行調(diào)查，提出意見，統(tǒng)一清理。
“鬼城”們自身也開始感到情況不容樂觀。鄂爾多斯地方政府在此前造城過程中本已背負(fù)巨額債務(wù)，近期再推填城計(jì)劃試圖挽救，更被外界認(rèn)為一廂情愿、不切實(shí)際。
另一位居網(wǎng)評(píng)“十大鬼城”之列的河南省鶴壁市，同樣面臨“引人”壓力。
鶴壁市是河南省第一個(gè)興建新城區(qū)的地級(jí)市。昔日的老城區(qū)坐落在約30平方公里的煤礦地帶。煤礦采空后，老城區(qū)出現(xiàn)塌陷跡象。1992年，鶴壁開始籌劃興建新城，選址位于距離老城區(qū)約40公里外的兩個(gè)縣城。
《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者在鶴壁當(dāng)?shù)卣{(diào)查發(fā)現(xiàn)，新城淇濱區(qū)目前基礎(chǔ)設(shè)施較完善，建有會(huì)展中心、購物商場、甲級(jí)寫字樓和濱水樂園等地標(biāo)性建筑，以及大量的高檔住宅小區(qū)，景觀氣派恢宏，但至今仍舊人煙稀少，吃飯、住宿、打車都不方便。
今年中秋節(jié)這天，淇濱區(qū)負(fù)責(zé)招商引資的工作人員牛陸茂仍在福建出差。作為剛被媒體“發(fā)現(xiàn)”的“鬼城”，淇濱區(qū)當(dāng)前最迫切、最艱巨的任務(wù)，就是加快各類產(chǎn)業(yè)招商落地，實(shí)現(xiàn)“引人”工程。
新城新區(qū)由空轉(zhuǎn)旺，并非沒有成功的先例，比如鄭州的鄭東新區(qū)。
2009年，鄭東新區(qū)常住人口約30萬，顯得空蕩。但短短幾年過去，該新區(qū)常住人口已達(dá)到100萬人，雙向八車道也變得擁堵。
“兩三年前，我晚上回到位于鄭東新區(qū)的家都有點(diǎn)害怕，黑燈瞎火。但是現(xiàn)在，小區(qū)周邊找不到停車的地方了。”鄭州的媒體人林嵬說。
在林嵬看來，不管是鄭東新區(qū)，還是鶴壁新城，究竟是不是“空城”、“鬼城”，還要從整個(gè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、整個(gè)河南省的城鎮(zhèn)化率大背景來看。農(nóng)業(yè)大省河南的城鎮(zhèn)化率過去一直偏低，說明潛力巨大。
“新城現(xiàn)在可能是比較空，但是未來三五年內(nèi)還空不空，不好說。一個(gè)富士康引進(jìn)來，就能給鄭州帶來30萬的人口。”林嵬認(rèn)為，要解救“空城”、“鬼城”，關(guān)鍵在于打開一些既有政策的瓶頸，實(shí)現(xiàn)人氣的聚集，比如戶籍制度改革、公共服務(wù)均等化等。
國土資源部規(guī)劃司司長董祚繼也對(duì)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示，不能對(duì)新城新區(qū)建設(shè)一概否定。實(shí)踐中，不少新區(qū)在帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等方面確實(shí)起到了重要作用。從合理組織城市空間看，城市新區(qū)在疏解中心城區(qū)的過密人口、轉(zhuǎn)移過多過重的城市功能、改善城市面貌和人居生態(tài)環(huán)境等方面，也不失為一種有效方式。
但董祚繼同時(shí)表示，當(dāng)前一些城市違背城市發(fā)展規(guī)律大搞“造城運(yùn)動(dòng)”，新區(qū)無序擴(kuò)張，由此出現(xiàn)的問題和可能造成的后果，“確實(shí)到了要下非常決心、用非常措施加以整治的時(shí)候了。”
