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2025年09月02日
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今年以來，城鎮(zhèn)化一直是熱度不減的話題。日前發(fā)布的一份全國人大常委會組成人員關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見指出，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展，有18億畝耕地紅線、環(huán)境污染不能加劇、地方債務(wù)不能失控等3個底線不能突破。當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化面臨哪些問題？如何解決這些問題？怎樣進一步處理好新型城鎮(zhèn)化與工業(yè)發(fā)展、糧食安全等方面的關(guān)系？記者專訪了中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授張正河。
為經(jīng)濟發(fā)展提供強大動力
國務(wù)院發(fā)布的關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報告顯示，改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化率年均提高1.02個百分點，2012年城鎮(zhèn)化率達到52.57%，與世界平均水平大體相當(dāng)。當(dāng)前我國城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模不斷擴大，城市群形態(tài)更加明顯，城市綜合服務(wù)能力明顯提升，人居環(huán)境逐步改善。
“政府干預(yù)和調(diào)節(jié)在推進城鎮(zhèn)化進程中必不可少。”張正河認(rèn)為，城鎮(zhèn)化發(fā)展取得的進步，離不開黨中央、國務(wù)院和地方各級部門的持續(xù)努力和積極探索。為推進城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中央財政在安排轉(zhuǎn)移支付時將外來人口作為考慮因素，強化對資源枯竭型城市的財政支持等。在強化城鎮(zhèn)化國際合作方面，有關(guān)部門簽署了《中歐城鎮(zhèn)化伙伴關(guān)系共同宣言》，并積極推進與聯(lián)合國人居署、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等機構(gòu)合作。在推進戶籍制度改革方面，據(jù)公安部統(tǒng)計，2010年至2012年，全國農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)的數(shù)量為2505萬人，平均每年達835萬人。在提升基本公共服務(wù)水平方面，2012年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險常住人口覆蓋率分別達到63.9%和75.5%，農(nóng)民工隨遷子女進入公辦學(xué)校就讀的比例達到80.2%。在加強土地利用管控和綜合整治方面，截至2012年10月底，全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證率達到86%。
張正河認(rèn)為，快速推進的城鎮(zhèn)化為經(jīng)濟發(fā)展提供了強大動力。京津冀、“長三角”、“珠三角”3大城市群以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，成為拉動我國經(jīng)濟快速增長和參與國際經(jīng)濟合作與競爭的主要平臺。
區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展依然面臨挑戰(zhàn)
張正河說，雖然城鎮(zhèn)化發(fā)展取得長足進步，但依然面臨諸多挑戰(zhàn)。目前，我國區(qū)域水平差異依然存在，城鎮(zhèn)空間分布與資源環(huán)境承載能力不匹配，城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理；東部部分城鎮(zhèn)密集地區(qū)資源環(huán)境約束加劇，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化潛力有待挖掘；大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，市民化進程滯后；城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)拉大的局面沒有根本扭轉(zhuǎn)。“目前我國城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)不平衡表現(xiàn)在3個方面。”張正河說，首先是特大城市、中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)。其次，人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化不平衡不協(xié)調(diào)。再次，在城鄉(xiāng)大二元結(jié)構(gòu)沒有改善的背景下，新生代農(nóng)民工與原市民的保障又出現(xiàn)新的小二元結(jié)構(gòu)。
這就在一定程度上帶來“城市病”問題。部分城市無序開發(fā)、人口過度集聚等問題依然存在，重經(jīng)濟發(fā)展、輕環(huán)境保護，重城市建設(shè)、輕管理服務(wù)，交通擁堵等問題較嚴(yán)重。
此外，城市管理運行效率不高，公共服務(wù)供給能力不足，城中村和城鄉(xiāng)接合部等外來人口聚集區(qū)人居環(huán)境較差等情況亟待改變，必須從可持續(xù)發(fā)展角度統(tǒng)籌解決這些問題。
立足國情提升質(zhì)量仍需努力
“城鎮(zhèn)化不是消滅農(nóng)村，也不可能消滅鄉(xiāng)村，其目的是讓普通老百姓過上高質(zhì)量的生活。而要從根本上提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，應(yīng)遵循我國國情，切不可盲目追求速度。”張正河說，根據(jù)“十二五”規(guī)劃綱要，我國城鎮(zhèn)化率要提高4個百分點，如此高的速度，需要在推進過程中處理好速度和質(zhì)量的關(guān)系。
張正河認(rèn)為，我國基本國情是地少人多、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、生態(tài)環(huán)境脆弱、人均資源相對短缺，要依據(jù)國情推進城鎮(zhèn)化，當(dāng)前應(yīng)以人口城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為主體形態(tài)，以綜合承載能力為支撐，以體制機制創(chuàng)新為保障，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)轉(zhuǎn)移和人口集聚相統(tǒng)一，走以人為本、集約高效、綠色智能、四化同步的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。這就要求有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，有關(guān)部門可按照因地制宜、分步推進，存量優(yōu)先、帶動增量的原則，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點，兼顧異地就業(yè)城鎮(zhèn)人口，統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，努力實現(xiàn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障、基本醫(yī)療、保障性住房等覆蓋城鎮(zhèn)常住人口。
“當(dāng)然，優(yōu)化城市化布局和形態(tài)同樣必不可少。”張正河認(rèn)為，在發(fā)揮中心城市輻射帶動作用基礎(chǔ)上，盡可能強化中小城市和小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)功能、服務(wù)功能和居住功能，把有條件的東部地區(qū)中心鎮(zhèn)逐步發(fā)展成為中小城市，還應(yīng)推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，確保國家糧食安全。
專家還表示，總體看，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，需要著力加強制度頂層設(shè)計，統(tǒng)籌推進人口管理、土地管理、財稅金融、城鎮(zhèn)住房、行政管理、生態(tài)環(huán)境等重要領(lǐng)域的體制機制改革。
