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2025年07月19日
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1978年，十一屆三中全會(huì)拉開(kāi)改革開(kāi)放的序幕。彈指35年，被賦予重要改革期待的十八屆三中全會(huì)即將接棒。十八大后，履新總書(shū)記的習(xí)近平將離京調(diào)研的首站選在改革先鋒省份廣東，并在那里對(duì)改革提出希望，“敢于啃硬骨頭、敢于涉險(xiǎn)灘，既勇于沖破思想觀念的障礙，又勇于突破利益固化的藩籬”。惟有了解改革從哪里起步，方可明白改革要向何處去。為此，我們擷取了財(cái)稅、金融、國(guó)企、城鎮(zhèn)化等改革史的重大片段，以期重新凝結(jié)改革的共識(shí)、重新凝聚改革的勇氣。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起
1978年，安徽鳳陽(yáng)的田間，插隊(duì)知青李克強(qiáng)在鋤地時(shí)得到了高考錄取通知消息，他被北大法律系錄取。十年后，他的論文《農(nóng)村工業(yè)化：結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換中的選擇》幫助其獲得經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士學(xué)位。隨后的博士論文《論中國(guó)經(jīng)濟(jì)的三元結(jié)構(gòu)》，點(diǎn)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的歷史作用和發(fā)展趨勢(shì)，問(wèn)鼎孫冶方獎(jiǎng)。2013年，李克強(qiáng)履新國(guó)務(wù)院總理，力主新型城鎮(zhèn)化。
改革環(huán)環(huán)相扣。“包產(chǎn)到戶”的改革，讓農(nóng)村迅速富裕的同時(shí)，也讓農(nóng)村的勞動(dòng)力大量富余。不解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的出路，不僅四個(gè)現(xiàn)代化無(wú)望，而且也會(huì)演變成中國(guó)歷朝歷代最為擔(dān)心的流民問(wèn)題。
下一環(huán)的改革在哪？
1981年，曾因?qū)懴隆督褰?jīng)濟(jì)》而暴得大名的費(fèi)孝通，在重返家鄉(xiāng)江蘇吳江縣時(shí)發(fā)現(xiàn)，原本凋敝的小城鎮(zhèn)因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展而重新勃興。費(fèi)孝通異常興奮，自己在《江村經(jīng)濟(jì)》中提出的“工業(yè)下鄉(xiāng)”觀點(diǎn)，正在改革開(kāi)放后的農(nóng)民手中實(shí)現(xiàn)。
看到這一點(diǎn)的不只是費(fèi)孝通。
“村村點(diǎn)火、鎮(zhèn)鎮(zhèn)冒煙”在八十年代流行一時(shí)。那時(shí)候新華社的一篇特寫(xiě)報(bào)道描繪了農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)限制解除之后的蓬勃畫(huà)面：“我國(guó)10億人口有8億農(nóng)民搞飯吃的舊局面已經(jīng)開(kāi)始發(fā)生變化。最突出的表現(xiàn)是，目前全國(guó)大約有1億左右的農(nóng)民已經(jīng)從插秧種糧中轉(zhuǎn)移出來(lái)。他們從事養(yǎng)殖業(yè)、加工業(yè)、經(jīng)濟(jì)作物種植業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品運(yùn)銷業(yè)等商品生產(chǎn)，在農(nóng)村這塊廣闊土地上繪出了‘種田里手包糧田，能工巧匠搞專業(yè)’的生機(jī)勃勃的新畫(huà)卷。”
對(duì)于這一自下而上的新鮮事物，中央在觀察了一段時(shí)間后予以肯定。1984年的中央4號(hào)文件一錘定音：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的一支重要力量。這一政策的出臺(tái)，使得星星之火的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速燎原。
那一時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸收非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)占同期中國(guó)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)新增就業(yè)總數(shù)的43.3%。可以說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”、走出中國(guó)式城鎮(zhèn)化道路提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。1987年，鄧小平說(shuō)，改革開(kāi)放快十年了，中央政府最大的意外是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起。
很多事情，也是從那之后開(kāi)始改變。在鼓勵(lì)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的同時(shí)，中央亦在1984年發(fā)文鼓勵(lì)農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商，允許務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶。雖然這一政策并未從根本上觸動(dòng)二元結(jié)構(gòu)的體制，但被認(rèn)為是開(kāi)了允許農(nóng)民向城鎮(zhèn)流動(dòng)就業(yè)的先河。
可是，這“放開(kāi)”又并不徹底，仍嚴(yán)格限制戶籍上的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”和人口流動(dòng)中的“盲流”。因?yàn)橐环矫孓r(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移，另一方面城鎮(zhèn)勞動(dòng)力就業(yè)壓力也很大，由此人們發(fā)現(xiàn)一個(gè)更現(xiàn)實(shí)有效的解決人口分布問(wèn)題的途徑便是發(fā)展小城鎮(zhèn)，就地消化和轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。
同樣是在1984年，國(guó)家調(diào)整了建制鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)。隨后的一系列放開(kāi)、搞活和農(nóng)民就業(yè)政策，無(wú)非都是期望通過(guò)發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)和增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量與規(guī)模來(lái)帶動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，認(rèn)為這是從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，并參照世界城市化的發(fā)展趨勢(shì)和共同規(guī)律而做出的戰(zhàn)略選擇。不過(guò)，一些學(xué)者認(rèn)為，那個(gè)時(shí)期發(fā)展小城鎮(zhèn)雖被視為大戰(zhàn)略，但從歷史的角度來(lái)看卻是一種低級(jí)的、初級(jí)的城鎮(zhèn)化。
民工潮涌動(dòng)
九十年代初，一部描繪窮山溝里的青年男女來(lái)到廣東打工、生活的電視劇《外來(lái)妹》紅遍全國(guó)，成為不少城市人的記憶、農(nóng)村人的共鳴。蔚為壯觀的民工潮，從那時(shí)便開(kāi)啟了。20多年來(lái)，電視劇中的情節(jié)仍在不斷地重復(fù)上演，《外來(lái)妹》從一個(gè)時(shí)期的現(xiàn)實(shí)題材劇成為了一個(gè)時(shí)代的真實(shí)寫(xiě)照。
進(jìn)入九十年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)式微，這也是改革的自洽邏輯。當(dāng)國(guó)有企業(yè)改革、外資企業(yè)涌入、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在城市復(fù)興，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的靈活優(yōu)勢(shì)便不復(fù)存在。城鎮(zhèn)化需要更廣袤的舞臺(tái)，以容納更寬廣的生產(chǎn)力。“三元結(jié)構(gòu)”只是工具，而非我們發(fā)展的目的。
于是，成千上萬(wàn)的農(nóng)民勇敢地從農(nóng)村走出，從邊城走向要津，從內(nèi)陸走向沿海，開(kāi)始了一波震驚世界的歷史大遷徙。
正如《春天的故事》所唱的那樣，早在1979年，鄧小平在南海邊上畫(huà)了一個(gè)圈，神話般地崛起座座城，奇跡般地聚起座座金山。從那時(shí)開(kāi)始，便有農(nóng)民帶著對(duì)城市新生活的向往走出農(nóng)村、走向被總設(shè)計(jì)師圈出的土地。但直到八十年代后期，這種農(nóng)村勞動(dòng)力的跨區(qū)域流動(dòng)才越來(lái)越成規(guī)模。當(dāng)時(shí)的暫住證制度默認(rèn)了從農(nóng)村到城市自發(fā)的勞動(dòng)力流動(dòng)。
九十年代里，民工潮的規(guī)模有增無(wú)減。隨著1992年鄧小平南巡講話和中共中央決定實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，越來(lái)越多的人從農(nóng)村爭(zhēng)先恐后地涌入城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)謀生，每年春節(jié)前后，大批農(nóng)民工潮涌而去、滾滾而來(lái)，成了中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中獨(dú)有的一道圖景。
中國(guó)的城鎮(zhèn)化率也從那個(gè)時(shí)期開(kāi)始走向巔峰。由1993年的27.99%迅速提高到2005年的42.99%，年均提高1.19個(gè)百分點(diǎn)，特別是1996年之后，年均提高1.39個(gè)百分點(diǎn)。
不過(guò)，民工潮作為廉價(jià)勞力在成為沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展巨大推力的同時(shí)，也帶來(lái)了矛盾，對(duì)城市的承載力提出了挑戰(zhàn)。1993年，現(xiàn)人保部的前身勞動(dòng)部推出“農(nóng)村勞動(dòng)力跨區(qū)域流動(dòng)有序化”工程，1994年，發(fā)布《農(nóng)村勞動(dòng)力跨地區(qū)就業(yè)管理暫行規(guī)定》，通過(guò)這些政策，政府試圖將農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移納入行政管理的范圍，完善勞動(dòng)力市場(chǎng)機(jī)制。
另一個(gè)被反復(fù)提及并延續(xù)至今的話題是，“半城鎮(zhèn)化”如何解決。大量農(nóng)民工去城鎮(zhèn)打工而無(wú)法久居，尤其是北京、上海等特大城市，“開(kāi)大城門(mén)、筑高門(mén)檻”。
城市向農(nóng)民打開(kāi)了大門(mén)，卻沒(méi)讓農(nóng)民真正融入城市。
盡管他們從事著非農(nóng)生產(chǎn)、享受著城市文明的沐浴、接受著城市思維的影響，但由于沒(méi)有獲得城市戶籍，始終不能享受醫(yī)療、教育、社保、住房、就業(yè)等方面的公平待遇。一份調(diào)查顯示，只有17%左右的進(jìn)城務(wù)工人員在城鎮(zhèn)“定居”下來(lái)，成為“真正”的城鎮(zhèn)人口，80%以上仍是“候鳥(niǎo)型”的流動(dòng)人口。這也造成了按戶籍人口計(jì)算的城市化率比按常住人口計(jì)算的城市化率要低15個(gè)百分點(diǎn)之多。可以說(shuō)，相比財(cái)稅、金融方面的改革突飛猛進(jìn)，20年來(lái)，戶籍制度的改革幾乎是進(jìn)展最小的改革之一。
青春終將交替，夢(mèng)想不會(huì)老去。隨著第二代農(nóng)民工登上歷史舞臺(tái)，新酒已經(jīng)不愿再被裝進(jìn)舊瓶里。
造城！造城！
加拿大記者道格·桑德斯在他的《落腳城市》一書(shū)中寫(xiě)到：“落腳城市是一部轉(zhuǎn)變?nèi)祟惖臋C(jī)器，只要讓落腳城市充分發(fā)展，這部機(jī)器即可開(kāi)創(chuàng)一個(gè)可持續(xù)的世界。”能夠落腳的城市，才是人的城鎮(zhèn)化。過(guò)去30年依靠農(nóng)村廉價(jià)勞動(dòng)力、粗放利用土地資源、城鄉(xiāng)間非均等化福利的低成本城鎮(zhèn)化，是否聽(tīng)到了新桃換舊符的爆竹聲？
今年8月一個(gè)炎熱日子，李克強(qiáng)總理將十幾位院士和城鎮(zhèn)化專家請(qǐng)到了中南海里座談，議題只有一個(gè)——過(guò)去30年的城鎮(zhèn)化道路是不是可持續(xù)？
隨著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力自由流動(dòng)的加劇，我國(guó)城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了歷史上最快的發(fā)展階段。2001年我國(guó)“十五”計(jì)劃首次提出城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，指出要走“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路”；2002年黨的十六大報(bào)告提出，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程；2007年十七大報(bào)告對(duì)城鎮(zhèn)化的相關(guān)表述是，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。
政策的鼓勵(lì)，催生了急速城鎮(zhèn)化。一組值得注意的數(shù)據(jù)是，從2000年至2010年的十年內(nèi)，國(guó)內(nèi)城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張83%，但同期包括農(nóng)民工在內(nèi)的城鎮(zhèn)人口僅增長(zhǎng)45%。土地的城鎮(zhèn)化大大快于人口城鎮(zhèn)化。
中國(guó)人民大學(xué)土地規(guī)劃研究中心主任嚴(yán)金明曾對(duì)此評(píng)價(jià)說(shuō)，問(wèn)題出在各地對(duì)中央的城鎮(zhèn)化政策理解出現(xiàn)偏差。嘗到了城鎮(zhèn)化甜頭的各地政府走入了城鎮(zhèn)化等于圈地造城的誤區(qū)。
不難描述這一持續(xù)至今的大規(guī)模城市化模式：先由政府做規(guī)劃，開(kāi)始征地，然后對(duì)外招商引資、建新城，不斷進(jìn)行城鎮(zhèn)外延擴(kuò)張。
國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心此前對(duì)12個(gè)省區(qū)的最新調(diào)查顯示，12個(gè)省會(huì)城市全部提出要推進(jìn)新城新區(qū)建設(shè)，共規(guī)劃建設(shè)了55個(gè)新城新區(qū)，其中沈陽(yáng)要建設(shè)13個(gè)新城新區(qū)，武漢也規(guī)劃了11個(gè)新城新區(qū)。在144個(gè)地級(jí)城市中，有133個(gè)提出要建設(shè)新城新區(qū)； 161個(gè)縣級(jí)城市中，提出新城新區(qū)建設(shè)的有67個(gè)。
盡管2003年中央廢止了收容法，強(qiáng)調(diào)要保障城市外來(lái)人員、流動(dòng)人口的合法權(quán)益；盡管到2007年，全國(guó)已有12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市相繼取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，實(shí)現(xiàn)了公民身份法律意義上的平等，但這些努力在更偏重于城市空間擴(kuò)張和土地開(kāi)發(fā)的偏離了循序漸進(jìn)軌道的城鎮(zhèn)化面前，卻變得微不足道。
城鎮(zhèn)化成了鋼筋混凝土的簡(jiǎn)單堆砌，人口身份的轉(zhuǎn)移繼續(xù)被有意無(wú)意地忽略，同時(shí)也帶來(lái)一個(gè)令人頭痛的問(wèn)題——房?jī)r(jià)進(jìn)入暴漲期。此外，由造城運(yùn)動(dòng)帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境、資源消耗、城鄉(xiāng)居民收入差距等問(wèn)題都給城鎮(zhèn)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)埋下了隱患。
巨大的代價(jià)，漸漸讓沉醉中的人們開(kāi)始醒悟。
