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2025年09月02日
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2012年國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，中國城鎮(zhèn)化率達52.57%。當前，新生代農(nóng)民工對城市生活的需求正越來越強烈。然而，在嚴格的戶籍制度管理下，大量在城市工作和居住的流動人未能享受到與市民同樣的待遇。
“對于那些有了穩(wěn)定生活并且基本上在城市定居的人來說，目前這種人戶分立的管理方式確實已經(jīng)大大滯后了，也不利于城市管理。”日前，清華大學人文社會科學學院院長李強在接受中國青年報記者采訪時指出，城市在吸納流動人口進入城市工業(yè)體系的同時，也應該將他們納入現(xiàn)代城市文明生活體系。
超過21%的農(nóng)業(yè)戶籍人口在城市買了房
中國青年報：2012年國家統(tǒng)計局公布的城鎮(zhèn)化率是52.57%，而此次清華城鎮(zhèn)化調(diào)查顯示，中國戶籍城鎮(zhèn)化率僅為27.6%。這兩個數(shù)據(jù)為什么有這么大的差距？
李強：統(tǒng)計局計算城鎮(zhèn)化率時，用的標準是常住人口，在某地居住6個月以上的都算常住人口。中國兩億多人在城市之間或農(nóng)村與城市之間流動。他們在城市打工，卻不一定擁有城市戶籍。比如北京，戶籍人口只有1200萬，外來人口已經(jīng)超過1200萬。用常住人口作為標準，就把外來人口也計算在內(nèi)了。但這種城市化率是虛高的，因為從我們的調(diào)查來看，這些外來人口的留城壓力非常大。目前來看，將來大多數(shù)人還是會漸漸離開北京這種特大城市的。
在我們的調(diào)查中，當下絕大多數(shù)城市外來人口，不僅不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不在農(nóng)村生活，甚至從小在城市長大，但其身份仍是“農(nóng)業(yè)戶籍”。戶籍歸屬與常住人口居住現(xiàn)狀已經(jīng)大大脫節(jié)，這證明我們的戶籍管理改革大大滯后于人口事實上的城市化了。
中國青年報：沒有城市戶籍，對這些在城市打工的人意味著什么？
李強：你說他們城鎮(zhèn)化了，可是他們能享受和當?shù)鼐用褚粯拥拇鰡?？他們的孩子能在當?shù)貐⒓痈呖紗幔匡@然不能。我們戶籍限制比較嚴格。一個農(nóng)民工、一個畢業(yè)大學生，他們在城市可能有個工作，有個勞動合同，但是他們沒有這個城市的居民身份，不一定能夠真正、完全享受到這個城市有戶口的居民擁有的權(quán)益、保障、福利等，他們的社保、養(yǎng)老遷移也很困難。
中國青年報：目前來看，沒有戶籍似乎也沒有阻擋農(nóng)民涌向城市。
李強：雖然我們并不否認農(nóng)村田園生活的優(yōu)點，但農(nóng)村還是無法抗衡城市的綜合優(yōu)勢。追求城市生活是人類正當?shù)囊?，尤其是年輕人對城市生活的需求十分強烈。我們這次調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，70%的農(nóng)民工不打算回鄉(xiāng)就業(yè)，80后、90后年輕農(nóng)民工更不愿意回去。即使回老家，他們也不愿意回到村、鄉(xiāng)/鎮(zhèn)，而更愿意去比較大的地方，即縣城及以上級別城市。
城市確實有更多的就業(yè)機會，更好的醫(yī)療和教育條件。雖然農(nóng)民工在融入城市過程中，遇到了極大困難，但是這沒有減弱他們分享城市資源的意愿。我們的調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，超過21%的農(nóng)業(yè)戶籍人口在城市買了房，甚至已經(jīng)在城市安居了。
未來的改革，應該首先讓勞動者的社會保障等實現(xiàn)跨地區(qū)接軌
中國青年報：本次調(diào)查報告中指出，有許多市民化政策或流動人口社會融入政策，是只適應那些原本就是城鎮(zhèn)居民的流動人口的。這是為什么？
李強：比如廣州市的積分政策(指外來務工人員在年齡、文化程度及技能水平、參保情況等方面的積分達到一定數(shù)值后即可申請落戶——編者注)，本來說是針對農(nóng)民工的。但是，最終我們發(fā)現(xiàn)，真正能夠達到積分標準的，還是有學歷的大學生和白領(lǐng)。不少農(nóng)民工，初中畢業(yè)就來到城市打工。他們沒有受過職業(yè)技術(shù)訓練，也沒有相關(guān)的技術(shù)資格證書。不過，目前通過上中等技術(shù)學校而進入城市崗位的人越來越多。我們課題組的研究報告，提出通過中等職業(yè)技術(shù)學校吸納農(nóng)村初中畢業(yè)生，通過技術(shù)培訓，讓他們成為掌握現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈條中先進工業(yè)技術(shù)的人。如果是這樣，那么，完成他們的城鎮(zhèn)化當然也是順理成章的事情。
還有的地方，有連續(xù)納稅換取入戶積分或其他城市人口待遇的規(guī)定。但是，當前大多農(nóng)民工的納稅、社保和工齡等在不同地區(qū)不能續(xù)接，這妨礙了他們享受這些政策。所以，我們認為未來的改革，應該首先讓勞動者的社會保障等實現(xiàn)跨地區(qū)接軌。
中國青年報：報告中指出，必須分類型對待當前的城市流動人口。在戶籍問題上，具體來說應該怎樣分類型處理？
李強：目前流入城市的人有兩種，一種是從農(nóng)村流動到城市的，一種是從城市流動到城市的(主要是從小城市到大城市)。這次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村到城市的流動率，還沒有從城市到城市的高。現(xiàn)在看來，對戶籍有更迫切要求的人是從城市到城市的人，尤其是大學生。大學生畢業(yè)以后需要穩(wěn)定工作和戶籍。如果他沒戶籍，就無法得到各種社保。因此，在制定政策時，要更細致地去研究不同人群的不同需求。
除了對流動人口分類型對待，也要對超大城市、大城市、中小城市分類型考慮。1995年以后，國內(nèi)開始允許各地做戶籍改革試驗，各地的戶籍政策已經(jīng)不完全一樣。公安部目前的政策是，除了放開小城鎮(zhèn)戶籍，更重要的是允許各地做戶籍改革試驗，這是戶籍改革一個很大的進步。分層次、分階段、分步驟進行，是中國戶籍改革的方向。
中國青年報：對于那些長期居住在城市，尤其是舉家遷徙的人，有承載能力的城市是否可以考慮對他們一次性開放戶籍？
李強：對于那些有了穩(wěn)定生活并且基本上在城市定居的人，目前這種人戶分立的管理方式確實已經(jīng)大大滯后了，也不利于管理。在人口統(tǒng)計時，也往往造成很大的誤差。所以，每個城市都應該推進適合當?shù)氐膽艏母铩?/p>
中國青年報：現(xiàn)在有個現(xiàn)象，很多農(nóng)民工希望享受市民待遇，但又不愿意放棄土地。對此您怎么看？
李強：現(xiàn)在不少農(nóng)村人口，尤其是有北京、上海、廣州農(nóng)村戶籍的人，確實不愿意轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍。因為一個人如果是農(nóng)業(yè)戶籍的話，他有耕地、林地和宅基地。這些要素潛在的升值潛力巨大。尤其在大城市，一旦土地改造、征地，農(nóng)民會得到非常高的補償。另外，目前進城的很多農(nóng)民，確實也沒有得到同等的市民待遇，土地被視為他們最后的生存保障。
國家應該保證自己的公民公正地享受資源。在研究城市接納機制的同時，也應該制定出一個公平合理的退出機制。中國還在轉(zhuǎn)型過程中，這件事情還遠遠沒有完成。這可能要靠幾代人去完成，如此才能保障改革平穩(wěn)推進。目前，一些地方已經(jīng)在搞土地確權(quán)和土地流轉(zhuǎn)試驗，把農(nóng)民該得到的利益賦予他們。
不能僅僅把外來人口當做勞動力，應該讓他們享有精神生活、娛樂生活和家庭生活
中國青年報：從社會發(fā)展角度來看，當前的城鎮(zhèn)化進程是否過快？
李強：城鎮(zhèn)化或城市化是現(xiàn)代化的主要環(huán)節(jié)。在現(xiàn)代文明進程中，城市化極大地煥發(fā)了人的活力和發(fā)展?jié)摿?，極大地提高了人類的文明水平和素質(zhì)。英國、德國和法國完成城市化，基本上都用了150年的時間。英國早一些，大概在十九世紀就實現(xiàn)了多數(shù)人口在城市居住。其他發(fā)達國家到了20世紀初、二戰(zhàn)的時候，大體上都完成了城市化。發(fā)展中國家完成城市化大體上是在上世紀六七十年代。中國因為特殊原因滯后了。
現(xiàn)在中國用幾十年時間在走其他國家一兩百年才走完的道路，確實有一些“后發(fā)”趕超的特征。所以，中國目前城鎮(zhèn)化過程中矛盾也就特別突出。我們的研究證明城鎮(zhèn)化不能過于著急。
中國青年報：目前，不少小城鎮(zhèn)出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象，這是為什么？
李強：上世紀80年代提出小城鎮(zhèn)的概念，符合當時的發(fā)展格局。小城鎮(zhèn)在江南發(fā)展得不錯，江蘇浙江等地區(qū)人口密度大，本來的幾個村莊就會形成一個集市，慢慢形成小城鎮(zhèn)，人口數(shù)量也不低。但是，今天的發(fā)展已經(jīng)大大超出小城鎮(zhèn)的格局。
首先，城市最大的優(yōu)勢就是集約化效益，它能把大量資源聚合在一起，創(chuàng)造就業(yè)。人口聚集到一定規(guī)模以后，創(chuàng)造的就業(yè)機會是乘數(shù)效應。分散開以后就不可能創(chuàng)造出這樣的就業(yè)體系。
其次，以往城鎮(zhèn)化里有一個缺點，就是被動城鎮(zhèn)化突出。往往是地方政府推進，大規(guī)模拆遷改造。當?shù)鼐用癫]有動力，只是被動接受，還有很多人不愿意接受，產(chǎn)生不少矛盾。在這個過程中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也沒有得到很好調(diào)整，就業(yè)機會缺乏，往往會造成“空城現(xiàn)象”。
另外，我們是從上到下的財政體制，中央把錢分給各省，各省拿去先改善省會。所以，過去財政和投資更多地被大城市吸納了，大城市也吸引人們源源不斷地涌入。這些財政投入流到下面的概率很低，導致小城鎮(zhèn)沒有投資機會，缺乏活力。而勞動力總是要從價格低的地方流向價格高的地方。今后改革，應該注意資源在不同城市中的合理配置。
中國青年報：有人主張發(fā)展大城市，有人主張推進小城鎮(zhèn)發(fā)展，大城市和小城鎮(zhèn)究竟哪條發(fā)展途徑更好？
李強：我國前一段時間的發(fā)展，對大城市的重視程度還是足夠的，但是對中小城市不夠重視。比如中等城市，目前資本資金不夠，活力不足。我們在對策上提出，分階段、分層次、分類型地推進城鎮(zhèn)化。可以將城市分成幾大類別：超大型城市、大城市、中等城市、小城市、小城鎮(zhèn)。
北京上海廣州這樣的超大型城市，確實資源和環(huán)境壓力太大，吸納能力有限。但是不少大城市還是很有發(fā)展?jié)摿Φ?，比如石家莊就提出過吸納外來人口入戶的政策。很多中等城市也希望聚攏人氣，希望人們在這里工作、買房以拉動經(jīng)濟。所以，發(fā)展有一定規(guī)模的城市是符合經(jīng)濟規(guī)律的。
尤其長三角、珠三角這兩大城市群，是中國經(jīng)濟發(fā)展的命脈，需要大量勞動力聚集。關(guān)鍵是，城市在吸納流動人口進入城市工業(yè)體系的同時，也應該將他們納入現(xiàn)代城市文明生活體系。不能僅僅把外來人口當做勞動力，應該讓他們有多方面的生活，比如精神生活、娛樂生活和家庭生活。
當然，對于中小城市也不能忽視。這就要研究“聚集度”，要注意人口聚集到多大規(guī)模，既能夠創(chuàng)造出較多就業(yè)機會，又能夠保證生活舒適、環(huán)境美好、社會和諧。最近我們通過研究提出一個觀點叫發(fā)展縣域經(jīng)濟。其實“縣”是中國人鄉(xiāng)土觀念的一個很重要的單位。一般人口幾十萬的縣，也是一個適當?shù)某鞘幸?guī)模，有極大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>
中國青年報：中國有13億人口，糧食是個大問題。農(nóng)民進城以后，未來的中國誰來種田？
李強：我們提出兩個概念：就近城鎮(zhèn)化和就地城鎮(zhèn)化。就地城鎮(zhèn)化和就近城鎮(zhèn)化有一個優(yōu)點，就是幫助實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。農(nóng)民進城是為了有更高的收入，如果城鄉(xiāng)收入平衡，農(nóng)民就不會繼續(xù)離開農(nóng)村，農(nóng)村也就維持了一定的生產(chǎn)生活體系。目前，國內(nèi)有很多這樣的模范樣板。比如華西村、河南劉莊、北京蔡家洼。這些地方?jīng)]有拋棄農(nóng)業(yè)，而是重新把土地規(guī)模化經(jīng)營。它往往集約化程度高，由專業(yè)的農(nóng)戶經(jīng)營，大多做有機農(nóng)業(yè)和品牌農(nóng)業(yè)，直接與超市接軌。一些地方農(nóng)民還可以入股，用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的形式做現(xiàn)代有機農(nóng)業(yè)。這些地方擁有現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈條，將農(nóng)民納入了現(xiàn)代工業(yè)體系中，那里的農(nóng)民就如同工人，那里的農(nóng)業(yè)也已經(jīng)不是小農(nóng)經(jīng)濟了。
我們考察韓國、日本的農(nóng)村，他們完成了現(xiàn)代的產(chǎn)業(yè)鏈條，實際上他們也是城鄉(xiāng)一體化。未來中國會保留一定量的農(nóng)村，但是這個農(nóng)村是用現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)運營方式運營經(jīng)濟的農(nóng)村。未來中國的出路是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。
