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2025年07月19日
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隨著十八屆三中全會(huì)的日益臨近，有關(guān)城鎮(zhèn)化及諸多領(lǐng)域改革的期待與呼聲也空前高漲。
戶籍制度改革、公共服務(wù)改革難以推進(jìn)，關(guān)鍵在于其背后涉及的龐大資金缺口。換言之，新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)中，地方政府之所以在推動(dòng)農(nóng)民工享受公共服務(wù)諸方面缺乏動(dòng)力，突出地反映了當(dāng)前地方政府財(cái)權(quán)有限、事權(quán)過(guò)多的局面。在城鎮(zhèn)化所涉及諸多改革領(lǐng)域中，財(cái)稅體制改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，實(shí)為重中之重。
數(shù)據(jù)顯示，截至2012年，中國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到2.6億，其中外出農(nóng)民工1.6億，本地農(nóng)民工接近1億；而這部分群體的社會(huì)保障與服務(wù)嚴(yán)重缺失，五險(xiǎn)一金覆蓋率極低。同樣值得關(guān)注的是，在2.6億農(nóng)民工中，舉家外出農(nóng)民工只有3375萬(wàn)人，占比不足13%，農(nóng)村留守兒童、留守婦女和留守老人數(shù)量相當(dāng)龐大。未來(lái)要實(shí)現(xiàn)教育均等化，首先意味著更多師資、基礎(chǔ)設(shè)施以及其它教育資源的投入。
此外，農(nóng)民工真正轉(zhuǎn)為市民，居住問(wèn)題也可以說(shuō)是基本條件。數(shù)據(jù)顯示，2012年，在城鎮(zhèn)擁有自有住房的農(nóng)民工只有0.6%。所有農(nóng)民工中繳納住房公積金的人還不到3%。政府方面顯然需要承擔(dān)相當(dāng)大的住房保障體系任務(wù)，如建造經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、限價(jià)房等保障性住房等等，這又是一筆龐大的支出。
因此，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化需要從財(cái)稅改革破題，從更廣泛的角度講，未來(lái)財(cái)稅體制改革主要涵蓋以下四大方向———
一是調(diào)整中央和地方政府支出責(zé)任，即上收部分事權(quán)和加大中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付。自1994年分稅制改革后，財(cái)權(quán)上收但事權(quán)下放，不僅導(dǎo)致地方政府的權(quán)責(zé)不對(duì)稱，也間接地促成了如今土地財(cái)政依賴、地方政府債務(wù)積聚等多重困境。我們預(yù)計(jì)，未來(lái)符合“外部性大、信息處理相對(duì)簡(jiǎn)單、且符合整體相容”三原則的事權(quán)，將進(jìn)一步上收中央管理。
而轉(zhuǎn)移支付方面，將增加中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，減少和歸并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，并將推進(jìn)修改轉(zhuǎn)移支付公式等。從推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的角度來(lái)講，將未來(lái)轉(zhuǎn)移支付公式與常住人口掛鉤，與戶籍人口脫鉤，有利于調(diào)動(dòng)地方政府推動(dòng)建設(shè)以人為本的城鎮(zhèn)化的積極性。
二是稅收體制改革，包括營(yíng)業(yè)稅改增值稅逐步深入、房產(chǎn)稅推行至全國(guó)，以及資源稅改革等。而未來(lái)推動(dòng)房產(chǎn)稅成為地方重要稅種，建立房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制勢(shì)在必行。
三是加快預(yù)算制度改革。長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府年底突擊花錢廣受詬病，這其中折射出中國(guó)預(yù)算制度不合理、預(yù)算執(zhí)行管理不到位等問(wèn)題。我們認(rèn)為，財(cái)稅改革有望在建立全口徑預(yù)算體制，以及賦予地方人大審批地方政府性基金預(yù)算的權(quán)力等方面有所突破。
另外，現(xiàn)行預(yù)算法不允許地方政府發(fā)債，也是導(dǎo)致地方債務(wù)隱形化的主要原因。未來(lái)賦予地方政府發(fā)市政債的權(quán)力，并引入公開(kāi)透明的債務(wù)評(píng)級(jí)機(jī)制，有助于將隱形債務(wù)顯性化，也將為城鎮(zhèn)化過(guò)程中所涉及的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供支持。
四是養(yǎng)老醫(yī)療體制改革。伴隨著人口老齡化的加劇，中國(guó)面臨著巨大的養(yǎng)老金缺口。據(jù)媒體報(bào)道，今年由人力資源與社會(huì)保障部研究制定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金方案有望完成，方案的重點(diǎn)包括養(yǎng)老金整體投資運(yùn)營(yíng)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革、養(yǎng)老保險(xiǎn)跨省轉(zhuǎn)移等方面，預(yù)計(jì)明年新制度有望全面推進(jìn)。而這一舉措也有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的人員自由流動(dòng)。
