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2025年07月17日
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十八屆三中全會猶如國家發展風向標，關系到各行各業。其中，土地制度改革是各方議論的焦點話題。當中“賦予農民更多財產權利”、“建立城鄉統一的建設用地市場”等內容，更被視為國家保障農民權益的積極探索。
在全國尚在探索階段之時，杭州已經走在了保障農民權益的道路前列。目前，杭州積極推進的留用地安置政策，正成為城市化進程中，失地農民的一項長期而又穩定的收益來源，引發全國關注。
“把留用地給村集體經濟組織，就是為了給被征地農民提供長期穩定的土地收益來源，保障被征地農民長遠發展權。”杭州市國土資源局黨委書記、局長盧春強說。
規避傳統征地安置模式缺陷
杭州創新留用地安置政策
上世紀90年代中期以前，杭州和全國多數地方一樣，在項目征地時一般采取“招工安置”、“貨幣安置”和“養老保險安置”等安置模式。但不管何種安置模式，都有其缺陷，不能令失地農民滿意。例如，隨著市場經濟的深入發展及勞動用工制度的改革，“招工安置”的可能已經微乎其微；“貨幣安置”由于其“一腳踢”的先天缺陷，越來越不受被征地農民的歡迎；“養老保險安置”也存在收益期“滯后”的不足。
為彌補因征地補償標準偏低而導致失地農民無法維持正常生活水平，杭州較早地開始推行留用地安置政策，即政府在征用集體所有土地時，按照征地面積的一定比例核定留地用地指標，讓被征地集體經濟組織用于發展第二、三產業，壯大集體經濟，安置失地農民，給被征地農民提供了長期穩定的土地收益來源。
杭州市留用地安置制度自1995年首次提出后，不斷探索，逐步規范，日趨完善。1998年，杭州明確按征收農用地面積(不含林地)10%的比例核準留用地，同時結合村集體經濟股份化改造，村民作為股東參與收益分紅；隨后杭州市政府又出臺了一系列政策加以完善，2005-2008年，先后出臺《關于加強留用地管理的暫行意見》《關于加強村級集體經濟組織留用地管理的實施意見》《關于進一步完善村級集體經濟組織留用地出讓管理的補充意見》等。2013年，結合征地制度改革試點工作，對歷年的管理制度進行了全面梳理，形成了較為完整的留用地制度框架，不斷擴大政策惠及面，豐富開發模式，嚴格批后監管。
在整個規范過程中，杭州允許留用地開發，可自由選擇自主開發、合作開發、指標換物業、指標貨幣化等方式，但不允許村集體在項目公司中持股比例低于51%；允許自主選擇購物中心、專業市場、商務辦公等業態，但不允許開發經營性房地產項目。
從2.6億元增加到17.18億元
村集體資產10年漲了5.6倍
通過留用地項目開發，村集體經濟組織“以地生財”，通過長期持有或自營物業得到了快速發展，培育了穩定的收入來源；失地農民也由“村民”變“股東”，獲得長期、穩定的分紅。
正因為杭州對留用地制度的長期嚴格規范實施，如今已產生了令人欣慰的成效。以江干區四季青街道三叉社區為例，自2002年5月撤村建居以來，各項事業迅速發展，村集體資產已從2.6億元增加到2012年的17.18億元，10年漲了5.6倍。這一切，主要得益于杭州市10%留用地安置政策。
據悉，三叉社區被征地后，根據比例，共獲得130畝留用地。利用這些留用地，按照“自行開發為主，合作開發為輔”的原則，投資6.25億元，建設了三新購物中心A、B樓等6大項目，總建筑面積27萬平方米。同時，利用這些項目引進了銀泰百貨、樂購超市、歐亞達家居等知名品牌企業，促進了社區經濟的大發展。
在2012年的17.18億元資產中，可分配收入為2.39億元。其中，6個項目的年租金收入就達到了1.2億元，占總收入的50.2%，股東人均分紅20871元。可以這樣說，這些用安置留用地建設的項目，就是三叉社區最重要的支柱，也是村民獲得長期收益的一個主要來源。
在建已建留用地項目200多個
“股東”分紅年均遞增18.5%
在杭州城區，像三叉這樣的社區，還有不少。據統計，截至今年10月，杭州市主城區范圍內已落實留用地項目用地5080畝，出讓留用地項目超過200個，其中在建85個、竣工122個。
據對杭州六個城區29個被征遷社區股份合作社的調查，自2010年以來，股民分紅年均遞增18.5%，比杭州全市農民人均純收入遞增率高出6個百分點。目前，留用地收益、農民公寓房租收入和被征地農民養老保險收益共同構成了杭州市區農民收益的“三保險”。
同時，2008-2012年，市區共返還留用地項目土地出讓金約60億元，為村級留用地項目的啟動和經營開發提供了資金支持，直接惠及村集體經濟的發展壯大。
另外，留用地建設已經朝購物中心、商務辦公等第三產業方向轉移，隨之帶來了大量就業崗位。由于項目為村集體組織控股，為當地村民的再就業提供了便利條件。
留用地政策的推行，也進一步推進了杭州的城市化水平。通過征地拆遷，尤其是留用地的開發建設，學校、醫院、市場等公建配套設施更加完善，社區面貌煥然一新，徹底改變了原先“臟、亂、差”的現象，被征地農民也享受到了城市化的生活、就業和保障。在杭州，這些經歷撤村建居的農民，如今正用自己的方式成為市民，逐漸融入、順應城市生活。
