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2025年09月06日
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我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題的核心是土地問題。從一定意義上說，我國農(nóng)村改革最大的成功之處就在于，在不變更農(nóng)村土地公有制性質(zhì)的基礎(chǔ)上，通過分離土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，將一度被人為割斷的農(nóng)民與土地之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系重新有效銜接起來，徹底打破嚴(yán)重束縛農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)模式，從而確立了農(nóng)戶家庭的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體地位，構(gòu)造了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有巨大活力的微觀基礎(chǔ)。在新形勢(shì)下，農(nóng)村土地制度面臨新的問題和挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步改革和完善。
面臨的問題
進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要任務(wù)，是實(shí)踐提出的緊迫要求。
隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的加快推進(jìn)，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾得到明顯緩解，但農(nóng)村土地制度改革仍然面臨不少矛盾和挑戰(zhàn)。從總體上看，當(dāng)前農(nóng)村土地制度主要存在三方面的突出矛盾。一是在大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力外出務(wù)工和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不暢的情況下，一方面農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模過小的局限性日益凸顯，另一方面土地粗放經(jīng)營甚至撂荒現(xiàn)象大量存在，同時(shí)土地還不能成為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入來源。二是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)帶來的土地供求矛盾日趨嚴(yán)重，客觀上要求深化農(nóng)村土地制度改革。同時(shí)，農(nóng)村集體建設(shè)用地的利用缺乏有效制度規(guī)范，不能以合法途徑進(jìn)入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。三是征地補(bǔ)償制度不健全，對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。長(zhǎng)期以來，農(nóng)村土地以極低的成本轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，大量農(nóng)民不能憑借土地權(quán)利分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的利益。這是一種效率低下的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化道路，不僅導(dǎo)致對(duì)農(nóng)民土地利益的侵害以及失地農(nóng)民問題，而且加劇了對(duì)土地資源的亂占濫用現(xiàn)象以及尋租腐敗問題。
毋庸諱言，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不暢、農(nóng)村集體建設(shè)用地管理不健全和農(nóng)地征用矛盾突出，已經(jīng)成為制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的瓶頸性因素。產(chǎn)生這些矛盾的根本原因在于，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體虛置、權(quán)屬關(guān)系不清，土地流轉(zhuǎn)制度不完善，農(nóng)民的土地權(quán)利難以得到有效的制度保障。這就對(duì)進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革提出了緊迫要求。改革的基本邏輯是，在土地所有權(quán)不變的前提下，將土地使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)盡可能完整地界定給農(nóng)民，并允許其按照市場(chǎng)原則進(jìn)行交易；同時(shí)，進(jìn)一步修訂和完善相關(guān)法律規(guī)定，使之與農(nóng)村土地制度改革發(fā)展的實(shí)踐相適應(yīng)。
主要進(jìn)展
改革開放以來，我國農(nóng)村土地制度的改革探索從未間斷，多樣化的創(chuàng)新實(shí)踐在不同區(qū)域不斷發(fā)生。總體而言，盡管當(dāng)前我國農(nóng)村土地制度改革模式多樣、成效不一，但基本是圍繞還權(quán)賦能與市場(chǎng)化推進(jìn)這兩條主線展開的。
在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，各地農(nóng)村土地承包制度的改革探索主要包括兩個(gè)方面：一是對(duì)農(nóng)戶承包地重新確權(quán)頒證，進(jìn)一步明晰承包地的物權(quán)性質(zhì)，以此為基礎(chǔ)建立新型土地股份合作組織；二是建立農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)能夠以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向在更大范圍流轉(zhuǎn)，推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營。
農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革的核心是，創(chuàng)建市場(chǎng)化的制度基礎(chǔ)和建立合理的土地增值收益分配機(jī)制。改革的重點(diǎn)同樣是首先確權(quán)、頒證、賦能，進(jìn)而建立農(nóng)村集體建設(shè)用地交易中心，促使其依法流轉(zhuǎn)。同時(shí)，明確集體建設(shè)用地增值收益主要用于社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和完善公共服務(wù)，宅基地收益則主要?dú)w農(nóng)戶所有。
實(shí)踐證明，農(nóng)村土地制度改革的多樣化探索促進(jìn)了土地要素配置的市場(chǎng)化，有助于實(shí)現(xiàn)向廣大農(nóng)民群眾還權(quán)賦能的目標(biāo)，為增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入提供制度保障。同時(shí)，以促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為基本指向的改革舉措，有利于實(shí)現(xiàn)土地由零碎經(jīng)營到規(guī)模經(jīng)營、由低效經(jīng)營到高效經(jīng)營的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素聚集和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。
值得指出的是，農(nóng)村土地制度改革正從兩個(gè)方面緩解工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的用地矛盾問題：一是促進(jìn)農(nóng)村集體土地與國有土地逐步“同地、同權(quán)、同價(jià)”，通過探索建立統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)，有效緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地資源不足問題；二是通過將土地產(chǎn)權(quán)明晰界定給農(nóng)戶，從根本上克服現(xiàn)行土地征用制度中補(bǔ)償對(duì)象不明確、分配方式不公平等弊端，從而有效保護(hù)農(nóng)民利益。
基本態(tài)勢(shì)
我國農(nóng)村土地制度改革具有強(qiáng)勁的內(nèi)生動(dòng)力，因而能夠克服重重困難不斷推進(jìn)。具體分析，當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革主要呈現(xiàn)以下基本態(tài)勢(shì)。
農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)明晰化進(jìn)程進(jìn)一步推進(jìn)。我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的一個(gè)基本態(tài)勢(shì)是土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系由模糊逐漸走向清晰，農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織和地方政府等不同利益主體的權(quán)利都在新的土地制度框架內(nèi)得到明晰。在農(nóng)村土地制度改革實(shí)踐中，這一進(jìn)程是通過多樣化途徑實(shí)現(xiàn)的。明晰農(nóng)村承包地和集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，不僅能夠奠定土地要素按照市場(chǎng)化原則進(jìn)行優(yōu)化配置的制度基礎(chǔ)，而且有助于堵塞各種強(qiáng)勢(shì)力量隨意侵蝕農(nóng)民土地利益的制度根源。
農(nóng)村土地適度集中和規(guī)模經(jīng)營不斷發(fā)展。不同地區(qū)的農(nóng)村土地集中采取了不同的類型和模式：或者采取土地租賃的方式，或者采取土地入股的方式；或者在集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)和集中，或者向農(nóng)業(yè)企業(yè)等進(jìn)行流轉(zhuǎn)和集中。這些流轉(zhuǎn)方式，促進(jìn)了土地適度集中和規(guī)模經(jīng)營。
農(nóng)村土地空間置換加快發(fā)展。為了充分挖掘具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的土地的級(jí)差地租，并促進(jìn)因農(nóng)村人口外流而閑置的宅基地的合理利用，不少地方在積極探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤的實(shí)現(xiàn)模式，通過非農(nóng)建設(shè)用地和農(nóng)用地空間置換來實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置土地資源的目的。這一改革探索的積極意義在于，有助于緩解工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的用地壓力，同時(shí)促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)民集中居住。
農(nóng)村土地資本化條件逐步形成。資本與資產(chǎn)的最大區(qū)別在于資本具有增值功能。在我國，農(nóng)村集體土地長(zhǎng)期以來都是作為單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料而存在的，其流動(dòng)性和收益性較差，農(nóng)民擁有的實(shí)際上是非常有限的土地發(fā)展權(quán)。通過深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革將土地使用權(quán)、收益權(quán)完全界定給農(nóng)民，并通過建立規(guī)范的產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)支持農(nóng)民根據(jù)自身實(shí)際需要對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這就使得農(nóng)村土地具備了實(shí)現(xiàn)資本化的兩個(gè)最為重要的基本條件，即流動(dòng)性和增值功能。從總體上看，農(nóng)村土地資本化的態(tài)勢(shì)日益明顯，已經(jīng)成為確保農(nóng)民分享土地制度改革成果、保障和鞏固農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的有效途徑之一。
農(nóng)村土地制度改革取得的一系列進(jìn)展是令人鼓舞的，但也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，農(nóng)村土地制度改革涉及農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)、地方政府等不同利益主體，既有許多深層次矛盾，也有大量新出現(xiàn)的問題，利益關(guān)系極為復(fù)雜。因此，其推進(jìn)過程中可能引發(fā)的多種風(fēng)險(xiǎn)同樣不容忽視。實(shí)踐表明，政府是農(nóng)村土地制度改革的主體，是最重要的發(fā)起者和推動(dòng)者；在制度創(chuàng)新的具體實(shí)踐中，土地制度變遷的原動(dòng)力主要來自于農(nóng)村基層的農(nóng)民、合作經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)等市場(chǎng)主體。從已有的改革實(shí)踐看，我國農(nóng)村土地制度變遷并沒有改變土地的集體所有制性質(zhì)。當(dāng)前，我國農(nóng)村土地制度改革正沿著明晰產(chǎn)權(quán)、放活市場(chǎng)、管好用途的線索展開。改革的基點(diǎn)仍然是在堅(jiān)持土地集體所有的前提下，推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革沿著產(chǎn)權(quán)分割、產(chǎn)權(quán)明晰、產(chǎn)權(quán)流動(dòng)的路徑進(jìn)行。改革的目標(biāo)是充分保障農(nóng)民的土地權(quán)利，有序促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城，最終通過構(gòu)建更有效率的農(nóng)村土地制度，從根本上支撐城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的最終形成。
（作者為四川省社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)）
