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2025年07月19日
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農(nóng)民工變市民，在教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等方面需要很大的投入，對于地方政府而言，市民化成本無疑是最大壓力。十八屆三中全會明確提出，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機制。市民化成本由誰分擔？如何分擔？本期予以關(guān)注。
給不了戶口，先給市民待遇：
新市民積分管理，醫(yī)保個人只掏150元，剩下450元政府買單
張家港，長三角的一座新興港口城市。改革開放以來，大批農(nóng)民工紛紛涌入。統(tǒng)計顯示，張家港本地戶籍人口為89萬人，外地人口有64萬人，外來人口成為主要勞動力。
如何解決這么多外來人口的利益訴求？去年，張家港對全市居住3年以上的2.5萬名農(nóng)民工做了一次問卷調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，其中有八成最希望子女進公辦校，有五成盼望小孩加入當?shù)蒯t(yī)保，而想要落戶的僅三成。
“進城農(nóng)民工更看重戶口背后的權(quán)益。”張家港新市民事務(wù)中心主任聞?wù)衿秸f，教育、就醫(yī)等公共資源都和戶籍捆綁在一起，而城市的公共資源也有限，不可能一下子對外來人口全部開放，怎么辦？
給不了戶口，就先給市民待遇。張家港“試水”公共資源與戶籍制度脫鉤，政府每年向新市民子女提供相當數(shù)量的公辦學位、居民基本醫(yī)保指標和一定數(shù)量的入戶指標，根據(jù)個人表現(xiàn)進行積分排名，競?cè)∠鄳?yīng)資格。
“我兒子和本地孩子一樣，已經(jīng)辦理了醫(yī)療保險。”12月10日，江蘇省張家港市的新市民賈慶向記者展示了他孩子的醫(yī)保卡，一臉喜悅。賈慶來自安徽省宿州市，3年前到張家港打工。如今，他通過自己的努力，獲得了新市民“積分”，爭取到與本地人同樣的權(quán)益。
“拿著這張卡，到社保窗口去辦理基本醫(yī)療保險，和本地小孩一樣，大病報銷限額最高30萬。”錦豐鎮(zhèn)新市民事務(wù)中心主任夏永剛說，基本醫(yī)療保險人均出資600元，但現(xiàn)在個人只要掏150元，剩下的450元由政府財政買單。
張家港市委書記姚林榮說：“我們在全國縣級市中率先推出《新市民積分管理暫行辦法》，通過此種模式，讓新市民享受到人性化關(guān)懷、同城化待遇、均等化服務(wù)。”截至目前，張家港市已有1.5萬名新市民子女參加居民基本醫(yī)保，1.65萬名新市民子女通過積分實現(xiàn)就讀夢，700余名新市民獲得積分入戶準入資格。
政府財政支出壓力不小：
每年新增隨遷子女6000人，公辦學校吸納75%，農(nóng)民工子女學校接收25%
今年43歲的黃淑華是湖南益陽人，她和丈夫在張家港市經(jīng)營一家電機公司已有10多年，兒子從小跟隨父母讀書。“孩子上學一直是我的心病。”黃淑華說，找人托關(guān)系，出贊助費，因為戶口沒過來，只能先上了私立學校。最近對照積分項目，符合條件，才把小孩的戶口遷過來，享受同等待遇。
“為了實現(xiàn)這個同等待遇，流入地政府花費的財政投入可不少，光新建校舍就要花幾個億。”張家港教育局副局長錢潔雅向記者算起賬來。
錢潔雅介紹，張家港共有16萬適齡兒童上幼兒園、小學和中學，其中外來務(wù)工人員子女有6萬人。“本地戶籍學生數(shù)量近3年基本沒變化，但外來人口子女每年以10%的速度在增長。”每年10%增速，意味著張家港每年新增6000名學生，要新建5所學校，還要改擴建10所學校。錢潔雅說，這幾年新增財政投入主要用于外來人口子女教育上了。“按照本地戶籍學生的數(shù)量，我們早就可以實現(xiàn)小班化教學了，但目前每個教室大約要容納48個學生。”
目前張家港公辦學校大概吸納75%的外來子女，8所民工子女學校接收25%的學生。
錢潔雅介紹，為提高農(nóng)民工子女學校標準化水平，采取“以獎代補”給予獎勵，獎勵經(jīng)費由市、鎮(zhèn)兩級財政各承擔50%。從2012年起，張家港還按照414元每人每學年的標準，下?lián)芡鈦碜优慕逃?jīng)費；還向農(nóng)民工學校委派公立學校教師，比例不少于總師資的20%。“這些都是需要投入的。”
隨著新市民積分制度的實施，一部分符合條件的新市民納入了戶籍人口管理。對積分一時達不到標準的新市民，張家港市出臺了加快同城化待遇的相關(guān)文件，共設(shè)定了7大類17個項目。除了教育，還有醫(yī)保、社保、廉租房等方面的公共開支。
張家港市新市民事務(wù)服務(wù)中心副主任張松祥介紹，每年給達到入醫(yī)保標準的新市民子女進行保障，今年共有1.5萬名學生，財政為此拿出675萬元。今年，還幫辦理居住證的54萬外來務(wù)工人員購買商業(yè)意外保險，僅此一項，政府就投入了218萬元。
該政府支出的還有不少。以新市民基本醫(yī)療篩查和培訓為例，去年以來，張家港市開展計生隨訪、婦女病普查、“兩癌”篩查等項目，財政支出累計近5000萬元。
不同領(lǐng)域成本分擔主體不同：
公共服務(wù)政府支出大頭，社保支出主要由企業(yè)和個人分擔
農(nóng)民工市民化的成本，由誰分擔？如何分擔？
蘇南某鎮(zhèn)一分管教育的黎副鎮(zhèn)長說起農(nóng)民工帶來的教育壓力，直搖頭。她所在的鎮(zhèn)是當?shù)赜忻闹圃鞓I(yè)大鎮(zhèn)，總?cè)丝跒?0萬，其中外來人口27萬。隨著外來務(wù)工人員的不斷涌入，孩子的教育成了頭等大事。她給記者看了一份有關(guān)該鎮(zhèn)師資的情況表，上面顯示，學生總數(shù)為19851人，在編教師1059人，代課老師333人。
為什么有這么多代課老師？“教師編制是上級教育部門定，但新增加的學生實在遠遠超過新增教師的編制，所以只能用代課老師。”她說。按規(guī)定，一個教室最多容納50名學生，但因為外來學生實在太多，公辦學校的每個教室至少有53名學生，每年鎮(zhèn)上的教育基建支出要2億元。
她介紹，這個鎮(zhèn)目前有42所無證幼兒園，去年關(guān)閉8所，今年計劃關(guān)閉5所。為了保證外來人口子女上好的幼兒園，政府投資9000萬元建了一個可容納1000名孩子的幼兒園，這是當?shù)匾?guī)模最大的幼兒園，但今年9月開園后立刻爆滿。
黎副鎮(zhèn)長說，建設(shè)學校主要由區(qū)和鎮(zhèn)兩級財政承擔，今年鎮(zhèn)建幼兒園，區(qū)財政承擔了40%的資金，但到了2014年，這個補貼就沒有了。
“應(yīng)該‘錢跟人走’，把投入補到流入地政府。”錢潔雅也說，在江蘇，省財政對每個學生有一筆教育支出，但很多蘇北的學生已經(jīng)在蘇南就讀了，省財政給學生的這筆費用依然劃撥到這名學生的戶籍地，這就很不公平。
新市民養(yǎng)老也是一筆大的開支。鎮(zhèn)勞動保障部門負責人說：“社會保險的費用，主要由企業(yè)和個人承擔，目前5個險種加起來，企業(yè)一年大概要為一名工人承擔7200元，按照我們鎮(zhèn)有10萬農(nóng)民工參加保險來計算，則一年的積累有7.2億元。”
對于過去未參加養(yǎng)老保險又即將退休的外來務(wù)工人員，按規(guī)定，一次性交足15年13萬元的養(yǎng)老保險，便可享受退休后700元的退休金。據(jù)測算，13萬元只夠支付8年的退休金，8年以后的退休金則全部由政府承擔。“如果農(nóng)民工在我們鎮(zhèn)定居下來，那以后財政壓力就非常大。如果以后這名工人回到當?shù)兀數(shù)氐呢斦毫痛蟆！边@位負責人說，對于這方面的欠賬，流入地和流出地政府都不愿承擔。
張家港市委黨校副教授楊敏認為，農(nóng)民工市民化的本質(zhì)是突破了城鄉(xiāng)居民身份界限和制度壁壘。不過，放開落戶限制后，也會給教育、交通、醫(yī)療、養(yǎng)老等帶來巨大壓力。“因此，有區(qū)別的、松緊有度的制度過渡是非常有必要的。”
專家表示，針對城市公共服務(wù)產(chǎn)品的類別，應(yīng)采取差異化的轉(zhuǎn)移支付與財政分擔體系，以“誰受益，誰承擔”來明確主體責任，讓“錢跟人走”，形成成本分擔的合理機制。
