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2025年09月02日
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《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》(下稱《規(guī)劃》)即將揭開神秘的面紗。
作為推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的最高綱領(lǐng)性文件，《規(guī)劃》被不斷完善，而其發(fā)布時(shí)間也一次次延遲。不過，《華夏時(shí)報(bào)》記者采訪獲得的最新消息是，此次上報(bào)的《規(guī)劃》修改力度并不大，而主要方向仍是城市群和人口城鎮(zhèn)化問題。國家發(fā)改委一位內(nèi)部人士23日向本報(bào)記者透露，該《規(guī)劃》在國務(wù)院審批后即將對外發(fā)布，時(shí)間估計(jì)會(huì)在兩會(huì)前。
事實(shí)上，從去年起就不斷有消息稱《規(guī)劃》即將出臺(tái)，最早的一次是去年兩會(huì)期間，隨后時(shí)間被延期至6月，最后又被傳去年年底前公布。“一次次推遲，是因?yàn)楦邔诱J(rèn)為《規(guī)劃》還不完善，還需要補(bǔ)充。”上述發(fā)改委人士稱。
發(fā)改委主任徐紹史曾表示，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將堅(jiān)持以人口城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為主體形態(tài)，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。因此，此番修改后最終上報(bào)的《規(guī)劃》將涉及新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)和配套制度安排等內(nèi)容。
《規(guī)劃》已上報(bào)
“要制定實(shí)施好新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃。”2013年底舉行的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議如是要求，隨后發(fā)改委發(fā)布消息稱，“會(huì)抓緊修訂完善《規(guī)劃》。”
對于這一《規(guī)劃》的最新進(jìn)展，22日發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人在回答本報(bào)記者提問時(shí)明確表示，“《規(guī)劃》已經(jīng)上報(bào)國務(wù)院。”據(jù)悉，在城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上《規(guī)劃》曾被提交會(huì)議討論，會(huì)后發(fā)改委針對討論的意見進(jìn)行了進(jìn)一步修改。
受訪專家認(rèn)為，十八大提出“新型城鎮(zhèn)化”是在未來城鎮(zhèn)化發(fā)展方向上釋放出了“轉(zhuǎn)型”的新信號(hào)，但也有專家擔(dān)心，新型城鎮(zhèn)化的結(jié)果可能會(huì)導(dǎo)致新城涌現(xiàn)了，但農(nóng)村卻衰落了，也有可能導(dǎo)致房價(jià)漲起來了，但是內(nèi)需卻下降了。
在談及如何破解上述城鎮(zhèn)化的改革難題時(shí)，北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安對《華夏時(shí)報(bào)》記者表示，除了將大幅度提高農(nóng)村征地補(bǔ)償、修改土地管理法外，還需要采取一系列與城鎮(zhèn)化配套的其他措施。
而在不久前召開的全國發(fā)展和改革工作會(huì)議上，徐紹史也明確表示，在爭取盡快發(fā)布規(guī)劃的同時(shí)，將會(huì)同有關(guān)部門出臺(tái)配套政策。“戶籍、土地、資金、住房，基本的公共服務(wù)、地方發(fā)改委要加強(qiáng)配合，編制配套的規(guī)劃。”
“對于中國經(jīng)濟(jì)而言，各地過度依賴土地財(cái)政，而土地財(cái)政是一個(gè)無法循環(huán)玩下去的游戲，一旦土地儲(chǔ)備枯竭，游戲就終結(jié)了。”安邦咨詢高級(jí)分析師唐黎明接受本報(bào)記者采訪時(shí)曾提醒道。
事實(shí)上，眼下土地財(cái)政改革的方向已十分明確，國土部副部長胡存智坦言，新一輪土地改革要按照市場化的方向走，逐步完善中國現(xiàn)有的土地制度。“這個(gè)土地制度支撐了中國30年的高速發(fā)展，有它的合理性，但它同樣存在缺點(diǎn)。”胡存智說。
去年6月27日，全國人大發(fā)布了“國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告”，此前一天徐紹史向全國人大提交了該報(bào)告。發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心研究員楊禹認(rèn)為，未來中國推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)仍是在中小城市和小城鎮(zhèn)，這些基本的內(nèi)容在修改《規(guī)劃》時(shí)并沒有改變。
投資城市群
盡管《規(guī)劃》遲遲未能發(fā)布，但以城市群為主體這一方向早已確定。而隨著地方兩會(huì)的召開，各地也掀起了城市群規(guī)劃的熱潮。
本報(bào)記者從發(fā)改委投資部門了解到，此次新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的推出，將使得各類城市群的布局更為完善。“新型城鎮(zhèn)化的城市群將涵蓋中小城市及縣鎮(zhèn)，帶動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域的投資。”上述發(fā)改委人士稱。
那么，2014年哪些領(lǐng)域會(huì)得到重點(diǎn)投資呢？國家發(fā)改委固定資產(chǎn)投資司副司長歐鴻22日表示，將完善城市基礎(chǔ)、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，強(qiáng)力推進(jìn)節(jié)能減排，加快培育新的經(jīng)濟(jì)支撐帶等。對此，國家發(fā)改委投資研究所張漢亞認(rèn)為，從發(fā)改委的表態(tài)上看，城鎮(zhèn)化無疑被視為今年投資的重點(diǎn)。
而從地方兩會(huì)來看，各地也加快推進(jìn)城市群發(fā)展。比如在建設(shè)步伐較快的武漢城市群、中原城市群，當(dāng)?shù)卣ぷ鲌?bào)告無不提及“要進(jìn)一步加大城際鐵路、輕軌、機(jī)場等基建項(xiàng)目的投資”。“城市群的相關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略將被列為新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重點(diǎn)之一。”徐紹史曾透露。
此外，從此前召開的全國城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上看，二三線城市將成為中心的城鎮(zhèn)化建設(shè)方向，對其投資的爭奪也必將更加激烈。國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員張立群認(rèn)為，十二五規(guī)劃顯示“以新的增長極形成新的城市群發(fā)展”，此次新型城鎮(zhèn)化的推出，使得城市群的布局更合理，包括京津冀、長三角、珠三角、長株潭、成渝、關(guān)中、北部灣、山東半島等城市群。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心研究員易鵬在接受記者采訪時(shí)也表示，今后要在中西部逐步發(fā)展形成若干城市群。“將大中小城市和小城鎮(zhèn)連接起來，協(xié)調(diào)發(fā)展。”國家發(fā)改委副主任徐憲平曾透露，在新型城鎮(zhèn)化落實(shí)產(chǎn)業(yè)投資上，涉及環(huán)保、交通和節(jié)能建筑等領(lǐng)域。
城鄉(xiāng)格局生變
毫無疑問，城鎮(zhèn)化在今后將被作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的重中之重。“今后的城鎮(zhèn)化究竟如何推進(jìn)，還得等《規(guī)劃》出臺(tái)了才好說。”23日，重慶市一位官員對本報(bào)記者表示。
徐紹史此前就對新型城鎮(zhèn)化作了原則性表述。“需要著力加強(qiáng)制度頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)人口管理、土地管理、財(cái)稅金融、城鎮(zhèn)住房、行政管理、生態(tài)環(huán)境等重要領(lǐng)域的改革。”徐紹史說，這些改革涉及逐步消除城鄉(xiāng)戶籍壁壘，創(chuàng)新土地管理制度，建立可持續(xù)的城市公共財(cái)政體系和投融資機(jī)制等。
“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；優(yōu)化城市化布局和形態(tài)；提高城市可持續(xù)發(fā)展能力；推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。”去年6月26日，徐紹史介紹了“促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”的四大戰(zhàn)略重點(diǎn)。徐紹史認(rèn)為，此前多年固化了已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局，也將因此被打破。比如，進(jìn)入城市的農(nóng)民工只能分享政府財(cái)政的支出，但這個(gè)享受并不是均等的，矛盾因此越積累越多。被納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)的2億多農(nóng)民工，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面平等享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，這會(huì)導(dǎo)致新的二元結(jié)構(gòu)矛盾。
可以說，“現(xiàn)在的改革處于巨大的博弈時(shí)期。”去年出席某論壇的一位發(fā)改委官員向記者坦言，過去主要靠高投入、高消耗、高排放的工業(yè)化發(fā)展模式，到了非改不可的地步。
就此，徐紹史在去年向全國人大匯報(bào)時(shí)提出了城鎮(zhèn)化的基本思路：“以人口城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為主體形態(tài)，以綜合承載能力為支撐，以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。”
