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2025年07月18日
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今年的政府工作報告提出，要建立全國統一的城鄉養老保險制度。城鄉統一的養老保險，也就是說，無論您生活在農村，還是城市，都能夠享受到統一的養老保險保障，消除城鄉之間的差別。這無疑是讓社會保障體系走向更加公平、合理的一種進步，那么，隨著養老保險的城鄉統籌，我們的社會保障體系還將發生怎樣的變化？我們將會享受到什么樣的服務？央視財經頻道主持人沈竹和特約評論員清華大學公共管理學院教授楊燕綏、著名財經評論員張鴻共同評論。
建立全國統一的城鄉養老保險制度，消除城鄉之間的差別。我們的社會保障體系還將發生怎樣的變化？
電工夏春來蘇州已經七年了，不管上班還是閑暇，他都會隨時把社保卡帶在身邊。
夏春（建筑工人）：之前沒有的，之前沒有的，之前那種都是比較是像私人老板性質一樣的，然后后來到了蘇州來，感覺這單位比較正規，各方面，然后給我們辦了醫保。
譚國明（蘇州社保中心主任）：這張是我的社會保障卡，我們所有的參保人員都和我一樣，每人都有一張按照部里標準的一張社會保障卡。持這張卡的人員參加了社會保障險種，享受同樣的待遇。無論是單位人員，還是社會人員，包括我們市領導，還有農民工，他都可以找到適合自己的社會保障的體系。我們實際上已經達到了城鄉統籌、城鄉一體，和整個基本全面覆蓋的這樣一個狀態。
城鄉養老統籌正在加速推進，2月21號，國務院印發了《關于建立統一的城鄉居民養老保險制度的意見》，2月24號，人社部和財政部又印發了《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》，這一政策將于今年7月1號起正式實施。
統籌城鄉，受益最大的是城鄉流動群體，包括農民工及其家屬。
胡曉義（人力資源和社會保障部副部長）：這次把兩個制度合并起來統一規定了城鄉居民的交費標準，維持原來100到1000的這個市檔標準，同時又增加了兩檔，就是1500塊錢和2000塊錢這樣兩檔標準。這樣無論是城鎮居民還是農村居民，只要他有意愿，也有能力，他可以在這12檔標準里頭自主地選擇。
楊燕綏：只要涉及60%的百姓的事情 就要直接掛在市長的褲腰帶上
（《央視財經評論》特約評論員）
這張社保卡從技術上沒有問題，可能要真正實現一張卡覆蓋所有的公共服務，它可能還涉及到政府行政體制的改革，改變現在多龍治水，信息孤島，這可能就是行政體制改革的問題了。
蘇州現在的社保中心，它已經把勞動就業、合同管理，1995年以前的那個工齡尋找和檔案接續，然后復轉軍人及其家屬，外國人，靈活用工、外地人全部都在一個系統里，幾乎已經沒有勞動局了，勞動局就是促進就業中心。他現在已經按照信息整合標準化，服務下沉，然后有些關鍵的技術服務外包，已經打造了一個服務型政府的雛形。這次城鄉居民養老保險整合，它只是在一個城市，把城市居民和農村居民的養老金的信息系統、經辦機構以及待遇調整機制它整合了，這只是一個城市發生的。
居民，這只是在一個城市，居民之間一個信息系統，一個經辦機構，一個待遇調整機制，在一個城市，到另一個城市還不行，然后從居民到職工還不行，從職工到機關事業單位還不行，但是這是中國五千年第一次沒有城鄉差別了，所以這個動作實際上很關鍵。它是一個幾億人的基礎數據的整合，從第一步開始，剩下就是整合了。這個整合有信息的整合，經辦機構整合，我們當然可以把五險一金，勞動就業，還有在蘇州民政部發錢也通過這個系統，計生委發家庭補貼什么的也是通過這個發錢，所以把所有的公共服務，借鑒西方國家經驗，只要涉及60%的老百姓的事情，就一定要從部門里拿出來，變成一個公共服務系統，直接掛市長的褲腰帶上，然后它就成一個網格了，就不存在流動上的障礙等等，因為在這個基礎上，我們后邊要做的有橫向的，有縱向的。橫向指的從縣到市到省到中央信息平臺，經辦機構，縱向就是這個政府垂直和水平之間的對接，最后一直到中央形成，整個這個信息從基層不斷地向上集中，這樣中央才能頂層設計。我們去年搞養老金頂層設計，能搞嗎？信息都不準確，能搞嗎？所以這樣才能中央頂層設計，然后做好預算，這樣預算才能逐漸地往下發放，人們期待的全國統籌的基礎養老金才能夠實現。
張鴻：社保卡的背后涉及到機構的精簡
（《央視財經評論》評論員）
其實它這個孤島，原來是因為部門分割了。我本來應該是去蘇州調研的，但因為時間沒安排開，所以我就跟過去的記者聊，記者說其實在網上你也能感受得到，然后我就上蘇州社保中心的網站看，基本上我能感受到它大廳里邊應該沒有太多的人，因為我很多手續都在網上可以辦了。然后我也能感受到這背后應該沒有那么多的部門，因為如果有那么多部門的話，它一定會相對的很復雜。現在據說在當地已經有很多的那種，他叫社保中心在你家門口，建了很多設備，如果你開一個證明，你都可以在那上面直接打印出來，還是蓋著公章的證明。
如果你從這個單位調到那個單位去，你不用去跑到大廳里去辦，你自己在網上一敲就轉走了。所以我覺得這一個是收，就是把信息全都收到一個部分來管理，當然這背后涉及到機構的精簡，原來民政部門的，原來是衛生部門的，原來是社保部門等等要精簡。一個是放，在統一的出口里放得更分散、更專業，服務更到位，是這樣一個概念。
張車偉：城鄉統一解決了可攜帶性的問題 解決了城鄉的分割問題
（社科院人口與勞動經濟研究所副所長《央視財經評論》特約評論員）
全國大城鄉居民的養老保險統一起來，至少可以說我參加了養老保險以后，我從一個地方到另外一個地方轉移了以后，我的養老保險應該是解決了可攜帶問題。但你說拿的錢是不是一樣，這個恐怕還很難說。我在全國拿到的養老標準都是一樣的，這恐怕還很難做到。因為城鄉居民養老保險并軌以后，它還是有不同的標準。一個是你繳費的標準，我印象當中大概有12個等級，每個人往自己個人賬戶存的錢是不一樣的。同時，雖然國家的補貼是一樣的，但各個地方政府的補貼標準不一樣，這樣從一個地方轉移到另外一個地方的時候，它會有一些計算的公式，調整你的養老保險的待遇水平。最關鍵的就是，養老保險解決了可攜帶性的問題，解決了城鄉過去的分割問題。
楊燕綏：最大的難點還是政府行政體制改革
（《央視財經評論》特約評論員）
難點還是政府行政體制改革，我們原來的社保是碎片化的。首先第一個問題，它統籌層級太低，他說是市級統籌，現實中就是縣級統籌。說省級統籌，實際上就是市級統籌，所以統籌就是收支，從這兒收，從這兒支，政府要付收支平衡責任。實際上等于一個市一個賬戶，那每一個城市就歡迎你來交錢，等你說我要流動了，到別處工作，我把錢帶走行不行？市政府肯定要想辦法不要你帶走，因為他都希望自己平衡，再節約一點兒錢，所以就設了很多障礙，所以如果這個統籌層級太低，就等于中央只點菜不買單，最后你讓市政府買單，那肯定制度的流動性就沒了。
其實在技術上什么問題都沒有，現在的信息技術沒有問題，問題還是人為的體制改革。因為如果越往上統，通常有一個國標是最低的，最后到地標是比較高的，所以把全國都統一的最基本那一塊往上統，然后地方再逐級補貼是可以了，所以技術沒問題，關鍵還是人。
我們要整合的話，都有哪些事情？第一件事情是信息，因為沒有整合的信息，沒有辦法做預算，所以先把信息系統整合起來。第二個問題，把經辦機構整合起來，這叫公共服務機構。第三是政策要整合，就是我怎么收錢，怎么發放。如果現在農村整合以后，下一步是三中全會報告里說的，基礎養老金全國統籌，那怎么辦？這就是一個從信息系統到經辦機構，但更主要是錢的問題，這就需要國家建立社會保障稅，或者建立一個全國統一的籌資系統，這樣把錢、預算什么的籌上去，然后對各個地方就有一個轉移支付了。對于那些富裕的地方，可能他交的跟他收的差不多，對于貧困的地方，可能他交的比較少，但是給他補貼比較多。作為一個基礎養老金，這是必須要講公平的，所以中央必須有一個好的籌資體制，對欠發達地區就是要補貼，而且這個差異還不能太大，都能反映在當地吃飯的水平。
張鴻：關于城鄉統籌 地方上更多的還是考慮錢的問題
（《央視財經評論》評論員）
地方上可能更多的考慮的還是錢，記者說，蘇州社保的領導說到其他地方考察，說城鄉沒統籌，沒統一。他問為什么你們不統一？統一多容易。我們的記者就說，對蘇州來說，你是怎么吃飯的問題，對很多窮的地方來說，是有沒有飯吃的問題，它確實涉及到錢的問題。
現在按照人社部的說法，是我們所有的省級都實現了省一級的統籌，但其實我們說的統籌的意思是什么？就是一個大賬號里邊，所有的錢，比如說省級統籌，所有的底下的錢都在省政府手里，省政府要撥這個錢給你，也就意味著省政府要為撥不起的那些窮地方兜底。所以你會看到一個很有意思的現象，除了幾個直轄市，就是那些容易統籌的相對來說，反而是那些沒那么富裕的省份，為什么？他中央能拿到補貼，地方上又收不到錢，所以他愿意把這個責任都交給你省里邊。但是富的地方他怎么統？下面富的市，你到最后涉及到一個均衡的問題，那他那個市里，我起碼有這個細則，算的那個賬。我是擔心，到最后統了以后，窮地方我都補貼了，我怎么辦？
張鴻：事業單位和公務員不掏錢 要并軌特別難
（《央視財經評論》評論員）
我們說的軌有很多種，我看到最多的說是十條軌，把公務員也分了好幾類，然后軍人、農民工都單獨列出來。但一般來說，像楊老師這樣的學者，一般分的是五類，一個是公務員，一個是事業單位，一個是有工作的城鎮職工，一個是沒工作的城鎮居民，然后就是農村的，這是五個軌。我們經常說的雙軌制，我的理解是，一個是體制內，一個是體制外，或者是一個是政府交錢，一個是個人交錢，這也是雙軌。
其實我更愿意把它分成三類，一個是非機動車道，就是沒工作的農村和城鎮居民，這兩個現在城鄉的一并，因為他倆都在非機動車道上，車速特別慢，大概十邁、二十邁，所以他倆并軌其實很容易，是最容易的一個。還有是機動車道里，機動車道里分倆，一個是職工，是交錢的，屬于機動車道，速度沒那么快，但是你要交費。還有一個是高速路上免費的，這是事業單位和公務員。所以其實最難的是最上面那一個，就是誰掏錢的問題，因為他沒掏。所以現在我們看這兩個軌，還有最底下那個軌其實差別都很大，要談并軌，我覺得特別難。
楊燕綏：機關事業單位和企業職工的并軌是今年開始的重要任務
（《央視財經評論》特約評論員）
張鴻說的五條軌是2013年以前的情況，應該說2014年中國剩下三條軌了，因為機關事業單位統一推進一條軌了，然后城鄉居民現在整合也一條軌了，那么我們現在就剩下三條了：城鄉居民一條，企業職工一條，機關事業單位一條。現在的時間表上看，2020年以前，機關事業單位跟企業職工這兩條軌也整了，那我們到2020年小康社會之前剩下兩條軌，2020年之后，我們兩條軌還可以合成一條軌，因為三中全會報告說了，建立各種養老金待遇調整機制，隨著調整，最后能夠城鄉居民、機關、事業單位、企業職工，大家都作為國民基礎養老金，那就剩下一條軌，然后再好好地建設我們的個人儲蓄賬戶。
這是我們2014年開始的重要任務，三中全會報告只是提了一個原則和改革目錄，但怎么實現，今年開始。這個要并軌，制度建設有幾個層次。首先是基礎的信息，信息系統要整合。我們從城鄉居民的整合開始做起，整合以后順著數據就可以向上集中了，我們再把經辦機關逐漸整合起來，這樣就可以建立從基層一直到中央統籌，這套支付、預算、信息、支付，這套系統健全了，這可能先依賴城鎮企業職工已經現成的制度，依賴它的完整，從市級到省級，真正到全國統籌。那么這套系統是縱向的。城鄉整合是這個水平的，有些制度是自下而上，有些是自上而下，所以這個縱向的體系健全以后，同時機關、事業單位正在進行養老金制度改革，它并到這個系統里以后，那么這兩軌就在，我想在2015年以后，2020年以前，就并軌了。
楊燕綏：隨著將來大并軌以后 總理和農民的養老金是差不多的
（《央視財經評論》特約評論員）
大家關心的并軌是說我們不要有身份差異，這是講公平性。但是養老金制度還得有持續性、流動性，提高統籌以后，流動性解決了，現在最后一個問題是持續性。大家都希望比退休前收入高點兒，但確實是得比最低工資高點兒，比平均工資和最高工資都高，是不可能的。所以這實際上不是水平問題了，這是一個結構問題。你這么大一個國家，隨著老齡化，要讓老年人吃飯，所以一個國民基礎養老金。現在講的基礎養老就是解決吃飯問題的，所以它的水平到底是跟社平工資掛鉤，還是跟消費支出，這總有一個參考系數。我覺得應該跟上一年度的消費支出掛鉤，就是我上一年吃飯花了多少錢，這一年你起碼要保證我基本有這么多錢，這叫保基本。在這樣一個制度下，隨著我們將來大并軌以后，我原來就說過總理和農民應該是差不多的，這個由政府確保發放。
基礎養老金，解決我們吃飯問題。但是此外我們還想去旅游，搞點兒保健，上點兒老年大學，人們生活是豐富多彩的，那么這部分我們叫搞改善，就吃飯靠政府，那么搞改善也靠政府是不可能的了，所以這個是結構問題。國民基礎養老金即使大并軌了，還有一個結構，二元結構，個人賬戶，所以我們得通過稅收減免，社托人制度，養老金投資保值，就是職業年金，企業年金轉，還有什么商家轉，積分讓利等等，還有自己儲蓄，完善一個個人賬戶，真正搞改善要靠個人賬戶，兩個加起來，創造一個美好的老年生活……
