以傳播城市化專(zhuān)業(yè)知識(shí)為己任
2025年09月03日
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未來(lái)六七年對(duì)于城鎮(zhèn)化有特殊意義
這份規(guī)劃一拖再拖，終于出臺(tái)。我個(gè)人認(rèn)為有三點(diǎn)值得大家注意。
一是由中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)，成為規(guī)格最高的規(guī)劃，反映出各方面對(duì)城鎮(zhèn)化的一致認(rèn)識(shí)。
二是選擇發(fā)布的時(shí)間點(diǎn)是兩會(huì)后。規(guī)劃中的許多成果，充分吸收了十八大精神、十八屆三中全會(huì)精神、中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議精神，也與李克強(qiáng)總理的政府工作報(bào)告一脈相承。
三是這個(gè)規(guī)劃的規(guī)劃年限是2014～2020年，橫跨兩個(gè)5年規(guī)劃，但不屬于中長(zhǎng)期規(guī)劃，更不是遠(yuǎn)景式的戰(zhàn)略規(guī)劃。
從規(guī)劃發(fā)布的以上幾點(diǎn)來(lái)看，未來(lái)六七年時(shí)間對(duì)于中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展具有不同尋常的意義。綜合世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，舊的城鎮(zhèn)化取得了很大的發(fā)展，但問(wèn)題同樣眾多。推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制已經(jīng)減弱、資源環(huán)境約束十分顯著。轉(zhuǎn)型成為中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展必然之路，
一定意義上說(shuō)，未來(lái)幾年決定著中國(guó)城鎮(zhèn)化能否轉(zhuǎn)型成功，決定著中國(guó)現(xiàn)代化的質(zhì)量。這也是這份轉(zhuǎn)型規(guī)劃最重要的歷史意義。
規(guī)劃是否會(huì)重燃造城運(yùn)動(dòng)這一把火？
我覺(jué)得不會(huì)。城鎮(zhèn)化規(guī)劃不是城市發(fā)展規(guī)劃，更不是城市建設(shè)規(guī)劃。這個(gè)規(guī)劃對(duì)城鎮(zhèn)化的意義講得很全面、很理性，在具體的內(nèi)容上，重點(diǎn)是講用改革的辦法推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，對(duì)于新城新區(qū)的建設(shè)進(jìn)行了合理的規(guī)范。
這份規(guī)劃強(qiáng)調(diào)，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，這就把城鎮(zhèn)化從一個(gè)“短時(shí)段”拉到了歷史的“中時(shí)段”、“長(zhǎng)時(shí)段”。
規(guī)劃同時(shí)強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化對(duì)于三農(nóng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、拉動(dòng)內(nèi)需、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等多方面的意義。這也極具針對(duì)性。因?yàn)檫^(guò)去在經(jīng)濟(jì)或金融危機(jī)階段，一些地方過(guò)度地強(qiáng)調(diào)了城鎮(zhèn)化的“應(yīng)急”、“救急”性質(zhì)，過(guò)度強(qiáng)調(diào)了城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟(jì)尤其是拉動(dòng)內(nèi)需的意義。總之，關(guān)于城鎮(zhèn)化過(guò)程論、價(jià)值論的概括，從根本上奠定了城鎮(zhèn)化在中國(guó)未來(lái)長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中的地位與作用。
十八大以后，城鎮(zhèn)化非常火。近期以來(lái)，城鎮(zhèn)化的討論越來(lái)越理性。社會(huì)上有人說(shuō)，城鎮(zhèn)化是不是降溫了。我覺(jué)得這里面有很多誤解。我個(gè)人理解，城鎮(zhèn)化在長(zhǎng)期內(nèi)都會(huì)保持相對(duì)恒定的溫度，這會(huì)有利于城鎮(zhèn)化，有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)有機(jī)體的健康。
國(guó)家新型城鎮(zhèn)化，新在哪些地方？
國(guó)家新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型在8篇31章的內(nèi)容中，提出了“新型”的目標(biāo)、路徑、任務(wù)，亮點(diǎn)突出，可以用一二三四五六來(lái)解讀，其中有許多新的內(nèi)容。
一個(gè)核心。一個(gè)核心就是以人為本。以人為本，不外要回答兩方面問(wèn)是同：一是怎么樣成為市民，享受城市居民一樣的基本公共服務(wù)？二是市民怎樣才能過(guò)上優(yōu)質(zhì)的城市生活？
以人為本是個(gè)老生長(zhǎng)談。每個(gè)人論及城鎮(zhèn)化都必然要說(shuō)以人為本。規(guī)劃的亮點(diǎn)在于有具體的措施、指標(biāo)來(lái)確保做到以人為本。例如，講到基本公共服務(wù)這條，規(guī)劃中主要通過(guò)農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育比例、城鎮(zhèn)各類(lèi)勞動(dòng)力免費(fèi)接受職業(yè)技能培訓(xùn)覆蓋率、城鎮(zhèn)常住人口基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率、常住人口基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率、城鎮(zhèn)常住人口保障性住房覆蓋率等反映出來(lái)。這些指標(biāo)實(shí)實(shí)在在，且都與2012年有對(duì)比。
兩個(gè)城鎮(zhèn)化率。這個(gè)提法有新意。本世紀(jì)以來(lái)的頭十年，中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率實(shí)際上達(dá)到年均1.3個(gè)百分點(diǎn)，每年2000多萬(wàn)人口進(jìn)城。2013年底，中國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到53.73%，但戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率低于常住人口城鎮(zhèn)化率17個(gè)以上百分點(diǎn)，而且迄今在多數(shù)地方的規(guī)劃中根本不提戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率的問(wèn)題。
規(guī)劃提出常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，反映出兩個(gè)導(dǎo)向：一是常住人口城鎮(zhèn)化速度仍然保持較高速度，但增速放緩。二是提出戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率的指標(biāo)，意在綜小戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距2個(gè)百分點(diǎn)，政策含義就是強(qiáng)調(diào)要將更多進(jìn)城人口轉(zhuǎn)變成為城市戶(hù)籍人口。
三件主要工作。規(guī)劃提出著重解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)棚戶(hù)區(qū)和城中村改造、中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化等三件主要工作。這三件工作可以說(shuō)是城鎮(zhèn)化規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)抓手，也是城鎮(zhèn)化改革發(fā)展最緊迫的問(wèn)題。解決好這三件工作，有利于落實(shí)以人為本，有利于逐步解決3個(gè)1億人的落戶(hù)問(wèn)題。這三件主要工作，最早是在去年中央農(nóng)村工作會(huì)議上提出，今年李克強(qiáng)總理政府工作報(bào)告中又專(zhuān)門(mén)論述，這從一個(gè)側(cè)面反映出國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃具有的可操作性。
四項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)。 四項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)就是農(nóng)民工市民化、城市布局形態(tài)優(yōu)化、城市可持續(xù)發(fā)展城市提升、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。這四項(xiàng)任務(wù)可以說(shuō)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的四個(gè)維度：農(nóng)民工市民化是從人的維度，城市布局形態(tài)是從載體也就是形的維度；城市可持續(xù)發(fā)展是從時(shí)間軸的角度，城鄉(xiāng)發(fā)展是從空間軸的角度。
五大目標(biāo)。五大目標(biāo)是中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵所在，也即：以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承。值得重視的是，這五大目標(biāo)是一個(gè)偏“軟性”的目標(biāo)描述，特別是將生態(tài)文明、文化傳承等列入目標(biāo)體系，這對(duì)于未來(lái)的城市規(guī)劃、建設(shè)、發(fā)展將會(huì)產(chǎn)生重要的影響。有了這個(gè)目標(biāo)，城市建設(shè)發(fā)展將更多地朝著“望得見(jiàn)山”、“看得見(jiàn)水”，“記得鄉(xiāng)愁”去邁進(jìn)。
六大改革領(lǐng)域。新型城城鎮(zhèn)化發(fā)展，必然要突破舊的體制機(jī)制的束縛。這個(gè)意義上，新型城鎮(zhèn)化主要不是造城，不是城市建設(shè)，首先它是一場(chǎng)綜合的、全面的、深刻的體制機(jī)制的變革。按照規(guī)劃，新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中，體制機(jī)制的重塑與再造有幾下特點(diǎn)：一是重在制度頂層設(shè)計(jì)，二是充分尊重市場(chǎng)規(guī)律，三是統(tǒng)籌推進(jìn)人口管理、土地管理、財(cái)稅金融、城鎮(zhèn)住房、行政管理、生態(tài)環(huán)境等六大類(lèi)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)體制機(jī)制改革，最終形成有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的制度環(huán)境。
哪些類(lèi)型的城市有較大的發(fā)展機(jī)遇？
城市群和城市的發(fā)展，從本質(zhì)上要發(fā)揮市場(chǎng)的決定性的作用。做過(guò)國(guó)家的宏觀(guān)性規(guī)劃，對(duì)城市群和城市發(fā)展只是方向性引導(dǎo)。
京津冀、長(zhǎng)江三角洲和珠江三角洲城市群，共同確立了要以建設(shè)世界城市群為目標(biāo)。這其中，京津冀城市群的發(fā)展尤為值得關(guān)注。中西部地區(qū)重點(diǎn)城市群發(fā)展包括成渝、中原、長(zhǎng)江中游、哈長(zhǎng)等城市群。除了城市群以外，帶狀經(jīng)濟(jì)也值得關(guān)注，特別是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶。
直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市和重要節(jié)點(diǎn)城市，中小城市將成為未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)。預(yù)計(jì)未來(lái)，各級(jí)政府部門(mén)會(huì)推動(dòng)各類(lèi)公共資源向中小城市進(jìn)行傾斜，引導(dǎo)高等學(xué)校和職業(yè)院校、醫(yī)院等在中小城市設(shè)立分支機(jī)構(gòu)等。
面向東北亞、中亞西亞、東南亞、南亞的近40個(gè)重點(diǎn)陸路邊境口岸城鎮(zhèn)將會(huì)迎來(lái)較大的發(fā)展機(jī)遇。
東部沿海一批人口規(guī)模大、財(cái)政力量強(qiáng)的特大型小城鎮(zhèn)，預(yù)計(jì)在體制機(jī)制上率先突破。一些地方依托中心鎮(zhèn)、特大鎮(zhèn)培育小城市，有可能獲得更多的政策允許和支持。但大面積而言，小城鎮(zhèn)分化嚴(yán)重，不可能所有小城鎮(zhèn)都會(huì)整齊劃一地進(jìn)行發(fā)展。
規(guī)劃有沒(méi)有可操作性？
我覺(jué)得這個(gè)規(guī)劃是一個(gè)行動(dòng)性的規(guī)劃。從規(guī)劃的目標(biāo)上看，規(guī)劃目標(biāo)只有18項(xiàng)，基本上是干貨。
從規(guī)劃的重點(diǎn)任務(wù)來(lái)看，非常集中，近期要著力解決的就是農(nóng)民工落戶(hù)問(wèn)題、棚戶(hù)區(qū)和城中村改造、西部地區(qū)就近就地城鎮(zhèn)化問(wèn)題。這里暗含著的就是解決3個(gè)1億人的問(wèn)題。這3個(gè)1億人的問(wèn)題，總理政府工作報(bào)告已啟動(dòng)了行動(dòng)議程，而且積累了一定經(jīng)驗(yàn)。
從規(guī)劃的推進(jìn)機(jī)構(gòu)來(lái)看，合理確定央地分工協(xié)調(diào)機(jī)制，并明確有國(guó)家發(fā)改委牽頭。
從實(shí)現(xiàn)路徑來(lái)看，強(qiáng)調(diào)試點(diǎn)先行。試點(diǎn)無(wú)異議的馬上推行，有的試點(diǎn)先積累經(jīng)驗(yàn)再進(jìn)行鋪開(kāi)或者修正。
從規(guī)劃出臺(tái)時(shí)機(jī)來(lái)看，這個(gè)規(guī)劃出臺(tái)的時(shí)機(jī)非常好。當(dāng)前全國(guó)正在貫徹十八屆三中全會(huì)精神，改革的氛圍很濃。多項(xiàng)改革都可以在城鎮(zhèn)化這個(gè)平臺(tái)上進(jìn)行操作、推進(jìn)。
大家也看到規(guī)劃中也有常識(shí)性的東西，甚至可以說(shuō)是老生常談的內(nèi)容，比如說(shuō)“三區(qū)四線(xiàn)”這些都屬于將來(lái)城市規(guī)劃的硬性要求。這些我想是城鎮(zhèn)化、城市發(fā)展必須遵循的規(guī)律，是任何階段都必須要遵守的。這些對(duì)于2020年之后中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展同樣適應(yīng)。
