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2025年07月18日
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農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是我國經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的特殊群體。改革開放以來，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模不斷擴大，已遍布全國各個地區(qū)和各個行業(yè)，成為推動我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的重要力量。長期以來，我國實行城鄉(xiāng)分治的戶籍管理制度，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖已進城務(wù)工經(jīng)商，但農(nóng)民身份沒有變，未能獲得與城市居民平等的權(quán)利。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家分兩地，長期奔波于城鄉(xiāng)之間，不能在城市安居樂業(yè)，這種不徹底的轉(zhuǎn)移方式，起不到減少農(nóng)民、促進土地向務(wù)農(nóng)勞動力穩(wěn)定流轉(zhuǎn)和集中的作用。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口長期處在城市的邊緣，融不進城市社會，定會累積很多矛盾。推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，不僅直接關(guān)系到從根本上解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，也關(guān)系到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化乃至整個現(xiàn)代化的健康發(fā)展，關(guān)系到改革發(fā)展穩(wěn)定的全局。
根據(jù)國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，關(guān)鍵是解決好三個問題。
第一，加快戶籍制度改革，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)。大體上，全國各地迄今為止的戶籍制度可以分為兩種類型，一是實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口的劃分。目前，全國已有20多個省份宣布實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一登記的居民戶口制度。二是實行居住證制度。自2010年起，廣東開始實施居住證制度，辦理居住證的流動人口，可依法享有勞動就業(yè)、社會保險、法律援助、計劃生育、衛(wèi)生保健、職稱評定和其他方面的七類公共服務(wù)。
從各地實踐看，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度后，附著在戶籍制度上的公共服務(wù)和福利制度并沒有發(fā)生實質(zhì)改變，原城鄉(xiāng)人口在最低生活保障、保障性住房保障、社會保險等方面的待遇差別問題，尚未得到根本解決。各試點地區(qū)在政策設(shè)計上，原則上具有穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定收入和穩(wěn)定住所及一定居住年限的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，可以在城鎮(zhèn)落戶并享有與當?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益，但由于實際落戶的前置條件很多，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以真正在城鎮(zhèn)落戶。很多地方的戶籍改革主要是針對本轄區(qū)（往往是本縣或者最多是地級市的）的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，對跨行政區(qū)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶限制較多，戶籍基本沒有放開。除了跨區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口戶籍改革進展緩慢之外，特大、大型城市的戶籍也基本沒有放開。戶籍制度抬高了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城的門檻，使城鎮(zhèn)化處于僵持狀態(tài)，成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口謀求待遇平等、機會公平的主要障礙，限制了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市社會。
國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出，要根據(jù)各類城鎮(zhèn)綜合承載能力和發(fā)展?jié)摿Γ瑢嵤┎顒e化落戶政策，這明確了推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的總體方向。特別需要強調(diào)的是，規(guī)劃提出要全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開50萬—100萬人口中等城市落戶限制，合理放開100萬—300萬人口大城市落戶限制，合理確定300萬—500萬人口大城市落戶條件，嚴格控制500萬人口以上的特大城市人口規(guī)模，調(diào)控其落戶規(guī)模和節(jié)奏。這是戶籍改革的重大突破，依據(jù)城市人口規(guī)模制定落戶條件同時調(diào)高城市規(guī)模劃分標準，既避免了根據(jù)城市行政等級制定落戶標準的諸多弊端，又相應(yīng)降低了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的門檻。規(guī)劃還要求地方要因地制宜制定具體的落戶標準，這既強化了政府在推進農(nóng)業(yè)人口市民化過程中的責任，又有利于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶預(yù)期和選擇。
從廣東等地經(jīng)驗看，實行居住證制度，可以分類分批漸次解決進城務(wù)工特別是跨區(qū)域進入大中城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題。要全面實行居住證制度，以居住證為載體，按照權(quán)利義務(wù)對等、梯度賦予權(quán)利的原則，逐步解決流動人口在勞動就業(yè)、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購、社會保障等方面的實際問題，為打破城鄉(xiāng)分隔二元結(jié)構(gòu)創(chuàng)造條件。
第二，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。長期以來，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)大背景下，城鄉(xiāng)居民享有的公共服務(wù)存在很大差距，公共服務(wù)體制呈現(xiàn)城鄉(xiāng)二元狀態(tài)。在快速城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口盡管在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住，有的已經(jīng)實現(xiàn)了舉家遷移，但他們難以享有與城鎮(zhèn)居民同等的福利待遇。存在的主要問題有：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)得到的有效服務(wù)不足，在就業(yè)居住地不能享受再就業(yè)保障；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女義務(wù)教育“兩為主”進展不均衡，全國仍有約20%的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女在基礎(chǔ)設(shè)施和師資力量薄弱的民辦學(xué)校或農(nóng)民工子弟學(xué)校就讀，隨遷子女學(xué)前教育和中考高考問題日益突出；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口醫(yī)療保險體系不健全、異地就醫(yī)結(jié)算困難等原因?qū)е碌摹翱床‰y、看病貴”問題仍然突出，在一些地方流動人口還不能平等享受公共衛(wèi)生服務(wù)，隨遷子女計劃免疫接種率較低；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)參加社會保險的比率和保障水平低，不能在流入地城鎮(zhèn)享有最低生活保障等社會福利，也沒有納入住房保障體系；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本文化權(quán)益缺乏制度化保障，文化生活貧乏。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程，實質(zhì)是公共服務(wù)均等化的過程。在這個過程中，戶口的轉(zhuǎn)換是形，服務(wù)的分享是實。推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，關(guān)鍵是穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。
當前，改革和完善城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)制度的重點任務(wù)是：完善公共就業(yè)服務(wù)，加強技能培訓(xùn)和職業(yè)教育，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)能力和就業(yè)質(zhì)量。以流入地為主，以公辦中小學(xué)為主，同等條件接收農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女入學(xué)接受義務(wù)教育。為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女提供普惠性學(xué)前教育。推進中考制度和高考制度改革，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女在流入地參加中考和高考。落實流入地屬地化管理責任，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其子女提供基本公共衛(wèi)生服務(wù)。提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老和醫(yī)療保險比重，把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系。完善城鄉(xiāng)社會保險制度之間的銜接政策，實現(xiàn)養(yǎng)老和醫(yī)療保險在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)。建立惠及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會救助制度。要通過逐步增加和不斷完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公共服務(wù)，最終達到消除戶口待遇差別的目標。
第三，合理分攤農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本支出是一個長期的過程。從近期看，政府需要承擔的成本主要是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女教育、公共衛(wèi)生、低保、保障性住房等的支出。從遠期看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退休后按目前的養(yǎng)老金發(fā)放辦法，政府需要對個人養(yǎng)老金發(fā)放進行補貼。隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的增加，政府還需要增加各項城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本并非不可承受，關(guān)鍵在于建立中央政府和地方政府之間、政府和企業(yè)之間、企業(yè)和個人之間的成本合理分擔機制。當前，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公共服務(wù)的財政分擔機制不完善，中央和地方政府之間公共服務(wù)支出責任劃分不合理。保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，從中央財政講，要進一步加大對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付，中央對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付，要考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公共服務(wù)支出因素，與各地吸收和承載外來人口的數(shù)量掛鉤，與各地提高基本公共服務(wù)均等化水平的工作努力程度掛鉤。從地方財政講，要按照以人為本的原則，以各項民生支出為重點，著力優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，不斷增加基本公共服務(wù)投入，逐步建立起覆蓋城鄉(xiāng)、功能完善、分布合理、管理有效、水平適度的基本公共服務(wù)體系。
