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2025年07月19日
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治污不力，提頭來見？
2013年年底，在北京的地方“兩會”上，市長王安順透露，北京已與中央簽訂責任書，承諾到2017年改善大氣質量。他說，中央某領導曾對他開玩笑，稱治理不好空氣，就“提頭來見”。
有意思的是，如果治理不好空氣，就要“提頭來見”的話，那些能夠治理好空氣的地方，又該如何獎勵？
這是一個被普遍忽略的問題。
事實上，中國在GDP統計中忽略了很多因素。此前，中國的高速發展，建立在“四大犧牲”之上，即對自然環境、國家資源、社會公平和未來發展的犧牲。首當其沖的，就是環境犧牲。不少地方為了迅速做大GDP，罔顧對當地環境與生態的 破壞。
在最近一次國務院常務會議上，推進青海三江源生態保護、建設甘肅省國家生態安全屏障綜合試驗區、京津風沙源治理、全國五大湖區湖泊水環境治理等被列入政府工作議程，顯示中國政府改善環境的決心。
事實上，轉變發展方式、提倡經濟發展與環境保護的同步，無論在政府還是民間，已倡導多時，但從實效看，并不理想。推行新的發展模式，不僅需要觀念的改變，更需要制度的保障。
GDP統計應計入治污成本
首當其沖的就是改變GDP的統計方法，推出“綠色GDP”的統計模式。
一直以來，朝野之間，對于中國GDP統計方法的詬病，集中在兩個方面。一是地方的GDP總和，往往大于國家統計局的全國數據。2013年，地方統計數據，超出全國數據2萬億，誤差達5%。另一個就是對GDP統計方法的質疑。特別是一些污染嚴重的地方，靠犧牲環境制造了GDP，同時又把治理環境污染的投資計入GDP。如果采用“綠色GDP”的計算方法，中國經濟總量應比現在少。
“綠色GDP”是指用以衡量各國扣除自然資產損失后，新創造的真實國民財富的總量核算指標。簡單地講，應當從現行統計GDP中，扣除由于環境污染、自然資源退化、教育低下、人口數量失控、管理不善等因素引起的經濟損失成本，從而得出真實的國民財富總量。其中，最應當被計入的一個重要變量，就是環境污染。
“綠色GDP”自2005年國家環保總局和國家統計局聯合推出以來，一直難以落實。究其原因，與中央政府GDP至上的態度有關。在國家層面，對于各地在發展過程中造成的環境破壞和資源浪費，實際上是默許和放任的。
但是，中國已崛起為全球第二經濟大國，GDP總量僅此于美國；排名第三的日本經濟仍在低迷中徘徊，預計與中國的差距將越來越大。說得直白一點，改變GDP的計算方法，不影響中國在全球的經濟地位，亦不影響國民對于中國復興的心理預期。同時，蔓延全國的霧霾已經引起了高層的警覺，提高發展質量已經成為從廟堂到民間的共識。
據北京方面統計，治理PM2.5的投入將高達7600億元，加上其他費用，估計需要1萬億元。2013年，北京就有5年投入1萬億元治污的計劃。而按照北京當下的GDP增速看，未來5年的GDP總量，大約正好為10萬億左右，也就是說治污消耗高達到GDP的10%以上。當下，全國的治污消耗，大約為GDP的2%。
根據國際經驗，為改善環境，環保投資須占當年本國GDP的1.5%到2.5%。而在工業化高峰期，一些發達國家在環保方面曾消耗巨大社會財富，占比一度超過3%。如日本在上世紀80年代，環保投入占GDP的比重達到了3.4%，英國、德國等歐洲國家在上世紀60到70年代，環保投入比重也在3%左右,美國在上世紀70年代為2%。北京的治污投入，固然反映了其積極態度，更體現出污染程度的嚴重。若將治污當做成本而非產出，則根據新的計算方法，北京GDP將大幅縮水。
推行“綠色GDP”才有可能改變地方的發展模式。舉例來說，在霧霾重重的中國北方，河北省張家口市卻保有少見的良好的空氣質量。以現行統計方式，張家口的經濟總量相對較小。但如果推行“綠色GDP”模式，其他地區的資源消耗被扣除，GDP總量將下降，但張家口的GDP將相對上升。
這種將治污成本計入GDP統計的方式，對于那些不顧環境、片面追求發展的地方，將成為一種懲罰機制。其短期投機制造的GDP將會縮水，近年來愈演愈烈的“造城運動”也能得到部分遏制。改變GDP的統計方法，實為大勢所趨，而且這種改變應以一種常規懲罰機制確定下來，對于環保努力的地區，則會形成一種激勵。
GDP統計不能忽視區域規劃導致的發展權不平等
“綠色GDP”的統計，還應考慮社會公平因素，除了計入治污投入外，還應考慮到因政府規劃導致的地區間的不平等發展權。
中國區域發展不均衡、地理復雜、產業多元，這一點甚至還超過美國。當下中國將全國土地劃分為四大功能區，即優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類。其中的限制開發和禁止開放區域，實則為中國的整體發展做出了犧牲，產業受限，應針對它們建立補償機制。
補償的主要手段，是政府的轉移支付。目前，發達國家的轉移支付占財政收入的比重相當高，日本高達50%，而美國達20%。美國的多數西部城市，稅收都比東部低。中國在國家層面上的轉移支付制度也需要改變。
比如，南水北調。這個涉及到數億人口的浩大工程即將完成，但其中仍有很多未竟之事。北京的飲水問題，引發北京和河北的長期糾葛，為了保證北京的水源，河北張家口市的官廳水庫區域內，很多產業被禁止。北京的密云水庫，上游為河北承德市，當地亦有很多產業被禁止發展。從某種意義上說，這是河北對于北京發展做出的犧牲，而目前，這種犧牲沒有得到應有的補償，北京每年補償河北的水費，少得可憐。這個時候，就需要來自中央層面的協調機制。未來的南水北調工程，牽涉更廣，更需要建立國家層面的轉移支付制度。
同樣，鄱陽湖作為長江中下游最大的生態區，對長江水質和華東生態安全十分重要。筆者調研時，曾有江西人表示，江西為了保護下游的江浙和上海的環境，作出了犧牲。同樣，青海保護黃河源頭三江源，黃河下游的省份，是否應該給予青海財政補貼？這些都需要在中央層面的統籌，不能讓地方繼續互相扯皮。
天賦有異，發展同權。那些作出犧牲的地方，理應得到補償。這不僅事關公平，更關系到地方的發展動力。對部分區域，除了轉移支付外，也需要合理的產業扶持。
造血勝于輸血。此前中國對于一些不適宜開發的區域，以及老少邊窮區域，實行的是“扶貧”制度，但事實證明，這種模式效果并不明顯。一個地方的經濟勃興，核心在于產業振興。
以河源為例。河源雖地處中國開放前沿的廣東，但由于是廣東重要的水源地，因此在發展產業上受到諸多限制。河源近年的發展，奉行反傳統發展路徑、反經濟周期操作、反梯度產業承接的“三反”模式，直接發展新興產業，將新電子、新材料、新能源、新醫藥作為四大重點產業。而河源能夠實現這種發展模式，亦需廣東政府的支持。河源承接的高新產業，多來自廣州和深圳，尤其是深圳政府，更引導企業往河源投資。
中國中西部不可能復制東部發展模式，打破傳統的產業發展周期，將是未來“受限開發”地區的重要發展模式，而在“禁止開發”區域，發展旅游觀光和休閑產業，或許是另一個出路。寧夏打造塞上江南、青海和西藏、新疆發展旅游，是一種可以鼓勵的嘗試。未來國家的戰略性新興產業，以及文化產業、旅游產業，應重點照顧一些為環境做出犧牲的區域，促進其產業振興。
