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2025年07月17日
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《國家新型城鎮化規劃》已經出臺，展現給我們的不是一個大干快上的躍進計劃，而是直面問題、攻堅克難、有章可循的改革藍圖。
推進城鎮化改革需要勇氣和擔當，更需要智慧和方法。“人”“地”“錢”個個關乎體制機制深層次問題，積弊已久，盤根錯節，化解這些沉疴痼疾，既要加強頂層設計，發揮制度的整體力量，又要善用“摸著石頭過河”，激發基層實踐熱情?！吧舷峦邉佟?，頂層設計自上而下，能確保改革利益最大化、方向不迷失，基層探索自下而上，可對城鎮化領域中那些必須取得突破但一時還不那么有把握的改革，先行先試、投石問路，進而積累經驗、打造樣板。改革的實踐證明，我國關鍵領域的重大改革推進無不是上下結合、廣泛試點的成果，經過基層大膽探索并予以完善的經驗，是符合國情民意、經得起實踐檢驗的。國家新型城鎮化試點就是要在《規劃》明確改革總體目標原則的基礎上，選擇不同區域不同城市，圍繞農民工市民化成本分擔、城鎮化投融資、宅基地管理、設市模式等難點問題，啃骨頭破瓶頸，以試錯求少錯，積小勝為大勝，為推進新型城鎮化凝聚共識、摸清規律、鋪平道路。
有序推進農業轉移人口市民化是新型城鎮化必須落實的首要任務，然而不論是推進農業轉移人口落戶城鎮，還是實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，都涉及成本支出這個關鍵，即誰掏錢、怎么掏的問題。當前市民化成本分擔主體不明、責任不清，正是“半市民化”現象愈演愈烈、常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率差距不斷拉大的癥結所在。試點就是要通過建立市民化成本分擔機制來破解難題，達到兩個目標。一是探索建立由政府、企業、個人共同參與的市民化成本分擔機制，明確成本承擔主體和支出責任；二是建立起中央和地方政府的公共成本分擔機制，中央和省級政府通過財政轉移支付和建設用地指標與落戶人數掛鉤等政策，支持城市政府吸納外來人口并提供相應的基礎設施和公共服務。
“土地財政”不可持續，已是社會各界的普遍共識。但關鍵問題在于，要堵住了“土地財政”這條暗道，就需要開辟未來城鎮化融資的明渠。修明渠堵暗道并不容易，不僅涉及到中央地方稅收關系調整、地方債務風險控制等傳統難題，也面臨融資領域放寬、融資工具升級等創新要求。試點就是要通過探索建立城鎮化投融資機制來打通新渠道。
土地改革復雜而敏感，“牽一發動全身”，而宅基地改革又是重中之重、難上加難。這項改革不僅關系萬千農民的切身利益，也極大地影響土地要素的利用效率。長期以來，幾億農業轉移人口進城務工、人地分離，既導致農村大量宅基地閑置空置，又導致城市基礎設施、公共服務和住宅用地需求迅速增長，造成城鄉“兩頭占地”的壓力。與此同時大量在城鎮定居的農業轉移人口缺乏退出宅基地的合理渠道，無法通過盤活土地資產來改善生活、實現創業。試點就是要改革完善宅基地管理制度，探索宅基地成員權益向財產權益轉化的可能路徑。在充分保護和使用農民宅基地用益物權的基礎上，探索宅基地市場交易主體、交易方式和交易范圍，建立較為完備的市場化退出機制，優化建設用地空間布局，提高土地要素配置效率。
設市問題目前面臨“兩難”困境，一方面啟動設市是客觀需要，中小城市明顯缺位已嚴重影響到城鎮體系的協調效應，部分城鎮在管理資源上捉襟見肘，屢屢冒出“臨時工”類的尷尬。另一方面如果按照傳統方式設市，意味著配齊“四大班子”的全套人馬，又是行政成本難以承受之重。試點就是要建立行政管理創新和行政成本降低的設市模式，實現城市設置與簡化行政機構的真正聯動。在把符合條件的縣和建制鎮設為市的過程中，探索大部門制、開發區管理模式等的橫向整合，控制行政機構和人員編制，優化行政層級和區劃的縱向設置，提高行政效能。賦予吸納人口多、經濟實力強的鎮同人口和經濟規模相適應的管理權。
一子落，全盤活。這些關鍵領域的試點搞得好，難題破得了，就能讓新型城鎮化這盤大棋走得順、贏得穩。在推進試點過程中，要著眼于破除現行體制機制的束縛阻礙，探索形成新體制新機制；要上下互動，中央整合資源協調政策，地方因地制宜率先突破；要動態完善，出現問題及時應對，發現錯誤馬上糾正；要尊重群眾的意愿和維護群眾的合法權益。通過兩到三年的努力，摸出規律，試出辦法、凝聚共識，為改革全面推開提供示范、奠定基礎，推動形成保障城鎮化健康發展的體制機制，努力走出一條中國特色新型城鎮化道路！
（作者單位：國家發展改革委發展規劃司）
