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推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，是重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的重要突破口，對(duì)于促進(jìn)重慶經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會(huì)具有十分重要的意義。它有利于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，進(jìn)一步解決以人為本問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)和諧；有利于促進(jìn)城市人口集聚，加快城市化進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展；有利于擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)消費(fèi)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式；有利于繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力提升。　

　　重慶戶(hù)籍制度改革的總體思路概括起來(lái)就是“三分”：一是把握各類(lèi)人群特點(diǎn)，分群體實(shí)施，重點(diǎn)推動(dòng)符合條件的農(nóng)民工、特別是新生代農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶(hù)進(jìn)城；二是規(guī)范設(shè)定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，分梯次轉(zhuǎn)移，促進(jìn)人口在主城區(qū)、區(qū)縣城、小城鎮(zhèn)合理分布；三是總體設(shè)計(jì)改革方案，分階段推進(jìn)，按2011年和2020年兩個(gè)階段逐步實(shí)現(xiàn)重慶戶(hù)籍制度改革的目標(biāo)。

　　戶(hù)籍制度作為一項(xiàng)重要的人口管理和社會(huì)管理制度，備受歷朝歷代中央政府重視，其管控社會(huì)的高效功能被逐步發(fā)展和完善，影響至今。我國(guó)戶(hù)籍制度的功能是隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷變化的。戶(hù)籍制度建立之初，體現(xiàn)的主要是證明公民身份，掌握戶(hù)口資料，維護(hù)社會(huì)治安等本原功能；后來(lái)發(fā)生異化，成為管控社會(huì)的“大工具”，是各種社會(huì)不平等現(xiàn)象的“總根源”。目前，隨著改革的逐步深化，戶(hù)籍制度的本身功能正不斷調(diào)整和完善，趨向適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。　

　　重慶戶(hù)籍制度改革的背景 

　　2009年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，當(dāng)前，要把重點(diǎn)放在加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展上，把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶(hù)作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶(hù)籍限制，提高城市規(guī)劃水平，加強(qiáng)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善城市管理，全方位提高城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。在今年的政府工作報(bào)告中，溫家寶總理也強(qiáng)調(diào)：“要推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶(hù)條件。”這表明戶(hù)籍制度改革已被提上國(guó)家議事日程，并且指明了戶(hù)籍改革的方向。我市推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，是落實(shí)中央決策的具體體現(xiàn)。 

　　直轄以來(lái)，我市常住人口城鎮(zhèn)化率從31%上升到51.6%；戶(hù)籍人口城市化率僅從19.5%上升到29%，兩者差距從11.5個(gè)百分點(diǎn)擴(kuò)大到22.6個(gè)百分點(diǎn)。這種狀況，反映出我市城鄉(xiāng)二元構(gòu)架并未實(shí)現(xiàn)本質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，阻礙了城鄉(xiāng)一體化和現(xiàn)代化進(jìn)程，必須盡快加以改革和破解。 

　　有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在各類(lèi)國(guó)有、私營(yíng)、外資等企業(yè)或機(jī)關(guān)、團(tuán)體、事業(yè)單位中務(wù)工的40319名農(nóng)民工中，僅有22060人與用工單位簽訂了勞動(dòng)合同，只占55%。此外，由用工單位為務(wù)工者購(gòu)買(mǎi)了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的只有11527人，占23%；由用工單位為務(wù)工者購(gòu)買(mǎi)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)或農(nóng)民工大病醫(yī)療保險(xiǎn)的只有8765人，僅占17%。 

　　今年1月，我市對(duì)重點(diǎn)區(qū)縣和行業(yè)的農(nóng)民工的基本情況和進(jìn)城意愿進(jìn)行了抽樣調(diào)查。調(diào)查顯示，2009年月平均收入在1000元以上的占66%，而2009年我市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為15749元、農(nóng)村居民人均純收入為4621元（該數(shù)據(jù)取自2010年重慶市政府工作報(bào)告），也就是說(shuō)，絕大多數(shù)農(nóng)民工的收入水平高于農(nóng)村居民收入的平均數(shù)，相當(dāng)一部分已經(jīng)達(dá)到甚至超過(guò)了一般城市居民的收入水平，這說(shuō)明相當(dāng)一部分農(nóng)民工已經(jīng)具備在城市生活的條件。在這樣的背景下，推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，成為縮小城鄉(xiāng)差距、加快城市化進(jìn)程的重要途徑。 

　　重慶戶(hù)籍制度改革的重大意義 

　　推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，是重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的重要突破口，對(duì)于促進(jìn)重慶經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會(huì)具有十分重要的意義。 

　　它有利于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，進(jìn)一步解決以人為本問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)和諧。以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心。目前，戶(hù)籍制度沒(méi)有從根本上得到改革，仍然像一道無(wú)形的墻，決定著城市居民和農(nóng)村勞動(dòng)力的不同身份。不同的身份決定了城鄉(xiāng)人口同工不同酬、同工不同時(shí)、同工不同權(quán)，附著在戶(hù)籍上的社會(huì)福利差異影響了社會(huì)公平。政府作為公共產(chǎn)品的提供者，有責(zé)任也有義務(wù)為社會(huì)的和諧發(fā)展提供給所有的公民公平的制度安排，創(chuàng)造讓所有人公平發(fā)揮其潛能的制度環(huán)境。推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，賦予有條件的農(nóng)民工城鎮(zhèn)居民身份，有利于突破城鄉(xiāng)身份障礙，實(shí)現(xiàn)同工同權(quán)，使農(nóng)民工享受到與城市居民同等的市民待遇，促進(jìn)城鄉(xiāng)權(quán)益公平，惠及民生。 

　　有利于促進(jìn)城市人口集聚，加快城市化進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展。城市化，就本質(zhì)來(lái)說(shuō)，是農(nóng)村人口不斷地向城市的轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝诘倪^(guò)程。近代以來(lái)，世界各國(guó)都先后步入了城市化的快速發(fā)展時(shí)期。自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的城市化也迅速發(fā)展起來(lái)。然而，中國(guó)城市化發(fā)展依然滯后，已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，制約了中國(guó)工業(yè)化、現(xiàn)代化、市場(chǎng)化的進(jìn)程，也不利于解決“三農(nóng)”問(wèn)題，影響了全面推進(jìn)小康社會(huì)和全面建設(shè)和諧社會(huì)的步伐。目前，我市城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口比重較低，城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口比率與常住人口比率存在近20個(gè)百分點(diǎn)的差距。推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，將有條件的城鎮(zhèn)常住人口變?yōu)槌擎?zhèn)戶(hù)籍人口，是順勢(shì)而為的具體實(shí)踐，是農(nóng)民工錯(cuò)位身份的理性回歸，有利于集聚城市人口，形成城鄉(xiāng)一體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局。 

　　有利于擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)消費(fèi)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。目前近千萬(wàn)農(nóng)村人口在城市打工，處于流動(dòng)狀態(tài)。然而，由于他們不具備城市永久居民身份，長(zhǎng)期處于“候鳥(niǎo)”狀態(tài)，奔走于城鄉(xiāng)之間，工作長(zhǎng)期不穩(wěn)定，其消費(fèi)行為并沒(méi)有城市化。經(jīng)濟(jì)學(xué)的終身收入假說(shuō)指出，人們?cè)谙M(fèi)時(shí)，通常是按照其穩(wěn)定的或終身可得的收入作為其預(yù)算約束。如果工作不穩(wěn)定，其儲(chǔ)蓄傾向就高。所以，在城市短期消費(fèi)滯留的人口不愿將其收入過(guò)度地用于即期消費(fèi)。除日常生活開(kāi)支外，他們往往將所得收入悉數(shù)以?xún)?chǔ)蓄的方式予以保留，然后適時(shí)實(shí)行資金回歸大轉(zhuǎn)移。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前城市居民消費(fèi)水平是農(nóng)村居民的2.77倍，這對(duì)消費(fèi)市場(chǎng)的進(jìn)一步啟動(dòng)無(wú)疑是不利的。近年國(guó)內(nèi)市場(chǎng)疲軟已經(jīng)表明，鄉(xiāng)村購(gòu)買(mǎi)力疲軟是造成城市現(xiàn)有生產(chǎn)能力過(guò)剩的重要原因之一，拉動(dòng)市場(chǎng)總寄希望于幾億城市人口是不行的。農(nóng)民進(jìn)城改變身份之后，無(wú)疑將有效增加城市消費(fèi)，真正形成以消費(fèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新格局，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變。 

　　有利于繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力提升。戶(hù)籍對(duì)農(nóng)民流動(dòng)的約束，阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的增加，使農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模日益向細(xì)小化方向發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也呈現(xiàn)高土地生產(chǎn)率和低勞動(dòng)生產(chǎn)率緊密結(jié)合的現(xiàn)象。這種經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、土地分散的狀況不改變，無(wú)法引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素，使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)。重慶農(nóng)村人多地少，生產(chǎn)方式粗放，資源利用效率低，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，引導(dǎo)有條件的農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶(hù)進(jìn)城，將擴(kuò)大農(nóng)村人均耕地面積，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化水平，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)。 

　　有利于找到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)新的突破口，推動(dòng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革率先突破。國(guó)家批準(zhǔn)我市作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，寄希望于重慶在重點(diǎn)領(lǐng)域取得突破。戶(hù)籍制度改革涉及到社會(huì)管理、體制制度的方方面面，既能“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，也能“一通百通，一招激活，全盤(pán)皆活”。結(jié)合我市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展實(shí)際，把戶(hù)籍制度改革作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)的突破口，將在全國(guó)起到先導(dǎo)性、示范性作用。 

　　重慶戶(hù)籍制度改革的總體思路和制度設(shè)計(jì) 

　　戶(hù)籍制度改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，是一個(gè)邊論證、邊實(shí)踐、邊完善的過(guò)程，為確保改革成效，必須進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌考慮。 

　　重慶戶(hù)籍制度改革的總體思路概括起來(lái)就是“三分”：一是把握各類(lèi)人群特點(diǎn)，分群體實(shí)施，重點(diǎn)推動(dòng)符合條件的農(nóng)民工、特別是新生代農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶(hù)進(jìn)城；二是規(guī)范設(shè)定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，分梯次轉(zhuǎn)移，促進(jìn)人口在主城區(qū)、區(qū)縣城、小城鎮(zhèn)合理分布；三是總體設(shè)計(jì)改革方案，分階段推進(jìn)，按2011年和2020年兩個(gè)階段逐步實(shí)現(xiàn)重慶戶(hù)籍制度改革的目標(biāo)。 

　　以結(jié)合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實(shí)際，經(jīng)過(guò)認(rèn)真調(diào)研、精心設(shè)計(jì)，在充分考慮社會(huì)承載力和轉(zhuǎn)戶(hù)農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，防止損害農(nóng)民利益、防止農(nóng)民流離失所、防止出現(xiàn)城市貧民窟，以制度創(chuàng)新釋放生產(chǎn)力，以財(cái)富增量消化改革成本，最終富裕群眾、改善民生。一是統(tǒng)籌規(guī)劃。總體設(shè)計(jì)，明確階段性改革目標(biāo)、分區(qū)域制定改革規(guī)劃、分級(jí)設(shè)置準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，建立完善各類(lèi)群體轉(zhuǎn)戶(hù)進(jìn)城的制度通道，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度一體化。二是自愿有償。充分尊重農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)意愿，依法辦理，有償退地，完善社會(huì)保障，確保進(jìn)城后實(shí)際生活水平不降低。三是積極穩(wěn)妥。堅(jiān)持循序漸進(jìn)，充分考慮政府的承受力和城鎮(zhèn)資源承載力，分類(lèi)分階段有序推進(jìn)，防止損害農(nóng)民利益，防止農(nóng)民流離失所，防止出現(xiàn)城市貧民窟現(xiàn)象。四是綜合配套。強(qiáng)化制度設(shè)計(jì),通過(guò)改革創(chuàng)造資源增量，以市場(chǎng)手段將資源增量變?yōu)樨?cái)富，以財(cái)富增量推動(dòng)實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。五是促進(jìn)發(fā)展。著力消除人口自由流動(dòng)障礙，激活城鄉(xiāng)各類(lèi)要素，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。 

　　重慶戶(hù)籍制度改革的制度設(shè)計(jì)。按照充分保障農(nóng)民利益和充分考慮城鎮(zhèn)承受能力的原則，針對(duì)農(nóng)村承包地、宅基地、林地“三件衣服”和城市就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療“五件衣服”，為農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)進(jìn)城設(shè)計(jì)了一套完整的政策體系，概括起來(lái)就是“335”，即：3年過(guò)渡、3項(xiàng)保留和5項(xiàng)納入，確保轉(zhuǎn)戶(hù)居民與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。 

　　所謂3年過(guò)渡，是指對(duì)農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶(hù)后承包地、宅基地的處置，設(shè)定了3年過(guò)渡期，允許轉(zhuǎn)戶(hù)農(nóng)民最長(zhǎng)3年內(nèi)繼續(xù)保留宅基地、承包地的使用權(quán)及收益權(quán)，避免農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)急轉(zhuǎn)身，使轉(zhuǎn)戶(hù)居民能盡快適應(yīng)城鎮(zhèn)生活。 

　　所謂3項(xiàng)保留，一是農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶(hù)后，可以繼續(xù)保留林地的使用權(quán)。二是保留計(jì)劃生育政策，農(nóng)轉(zhuǎn)非人員在享受城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障和福利待遇后五年內(nèi)，繼續(xù)執(zhí)行原戶(hù)籍地生育政策，享受農(nóng)村計(jì)生獎(jiǎng)勵(lì)扶助及特別扶助政策。三是保留農(nóng)村各項(xiàng)補(bǔ)貼，農(nóng)民目前享受的農(nóng)村種糧直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼等與土地相結(jié)合的惠農(nóng)政策，在農(nóng)民自愿退出承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)之前繼續(xù)保留。 

　　所謂５項(xiàng)納入，是指農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶(hù)后，可享受城鎮(zhèn)的就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療政策，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)戶(hù)進(jìn)城后“五件衣服”一步到位，與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，真正體現(xiàn)“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。 

　　重慶戶(hù)籍制度改革的突破與創(chuàng)新 

　　重慶戶(hù)籍改革政策設(shè)計(jì)在以下幾個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新突破。 

　　配套制度體系的創(chuàng)新突破：我市戶(hù)籍制度改革與其他省市相比，最大的區(qū)別在于擺脫了“就戶(hù)籍改戶(hù)籍”的思路，配套設(shè)計(jì)了土地、社保、教育、衛(wèi)生等10個(gè)方面的政策，形成了系統(tǒng)的配套制度體系，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)制度之間的有效銜接，保證農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)的平穩(wěn)過(guò)渡。 

　　戶(hù)籍準(zhǔn)入條件的創(chuàng)新突破：一是允許租房落戶(hù)，為多年在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商而沒(méi)有能力購(gòu)房的農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶(hù)進(jìn)城創(chuàng)造了條件。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)落戶(hù)全面放開(kāi)，可就近就地轉(zhuǎn)戶(hù)，暢通了戶(hù)籍轉(zhuǎn)移通道。三是放寬了購(gòu)房入戶(hù)條件和投資興辦實(shí)業(yè)入戶(hù)條件，購(gòu)房入戶(hù)取消了房屋面積和文化程度的限制，投資入戶(hù)的納稅額度降低了50%。四是對(duì)夫妻投靠、年老投靠分別取消了結(jié)婚時(shí)間和年齡限制，充分體現(xiàn)了以人為本的原則。通過(guò)上述制度設(shè)計(jì)，我市將成為全國(guó)城鎮(zhèn)戶(hù)籍準(zhǔn)入條件最寬松的城市之一，有利于加快推進(jìn)我市城市化的進(jìn)程。 

　　土地制度設(shè)計(jì)的創(chuàng)新突破：一是實(shí)現(xiàn)了有償退地，與現(xiàn)行無(wú)償退地的轉(zhuǎn)戶(hù)政策相比，增強(qiáng)了轉(zhuǎn)戶(hù)吸引力。二是設(shè)置了3年退地過(guò)渡期，體現(xiàn)了對(duì)現(xiàn)有《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于“轉(zhuǎn)入設(shè)區(qū)的市應(yīng)退出承包地”規(guī)定的突破，但又沒(méi)有違背其立法初衷，保護(hù)了農(nóng)民利益。三是農(nóng)村土地資源得以有效盤(pán)活，特別是農(nóng)村資源、建設(shè)用地指標(biāo)等城鄉(xiāng)要素流動(dòng)將會(huì)釋放出大量能量，可極大地推動(dòng)我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這些創(chuàng)新突破在全國(guó)都具有先行示范意義。 

　　養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的創(chuàng)新突破：一是允許退出承包地和宅基地的轉(zhuǎn)戶(hù)居民參照征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，提高了轉(zhuǎn)戶(hù)居民的保障水平，是戶(hù)籍改革社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)的最大創(chuàng)新。二是將已征用地未轉(zhuǎn)非人員、大中型水利水電工程淹沒(méi)失地農(nóng)民、不規(guī)范征地失地農(nóng)民納入了城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系，解決了數(shù)十萬(wàn)人的歷史遺留問(wèn)題，是我市解決民生問(wèn)題的重要舉措。 

　　加快推進(jìn)戶(hù)籍制度改革是一項(xiàng)光榮而艱巨的歷史任務(wù)，全市上下要在市委市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以廣大人民群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，集中力量，引導(dǎo)農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，逐步縮小附著在戶(hù)籍上的城鄉(xiāng)差異，最終形成科學(xué)有序的人口城鎮(zhèn)化機(jī)制，全面促進(jìn)“五個(gè)重慶”和內(nèi)陸開(kāi)放高地建設(shè)，全面助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，力爭(zhēng)對(duì)全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)起到積極的示范性作用。 

　　（作者分別為重慶市發(fā)展改革委員會(huì)主任、重慶市公安局局長(zhǎng)）