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2025年07月19日
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最新媒體報道將“機關事業單位養老改革個人繳費問題”再次推到風口浪尖。針對養老保險雙軌制并軌難產的相關原因，以及諸多可行性問題，京華時報記者專訪了全國政協委員、對外經濟貿易大學保險經濟學院副院長、中國社會保險學會理事孫潔教授。
孫潔認為，現行機關事業單位退休制度帶有福利性質，而非保險制度，養老制度并軌對于機關事業單位來說，就是由福利化的退休制度轉向保險型養老制度的過程。為減少改革阻力，作為補充養老保險制度的職業年金應與并軌同步實施。
難在保障公務員退休待遇不降
京華時報：對養老雙軌制并軌方案爭論的實質是什么？
孫潔：關于養老雙軌制的討論，緣于機關事業單位退休制度與企業職工社會化養老保險制度不同所造成的退休人員收入差異較大，并由此引發了養老保障公平性問題，機關事業單位職工退休金優厚且無需繳納任何社會保險費用，性價比要比企業職工養老金高。
其實，在國際上有些國家有為公職人員建立專門養老保險制度的，如哥倫比亞、巴西、比利時、法國等。另有一些國家沒有建立專門的公職人員養老保險制度，如澳大利亞、奧地利、加拿大等建立的是國民基本養老保險制度加專門的職業年金。
在中國，養老保險并軌的核心意義在于消除制度不一所帶來的養老金待遇水平的差異，增強養老保障的公平性。在此背景下，機關事業單位退休制度向企業職工基本養老保險制度并軌、建立與企業職工相同的社會養老保險制度是必然趨勢。
京華時報：在企業，養老保險單位繳費一般為繳費工資基數的20%，個人繳費8%；職業年金單位最高繳費8%，個人繳納4%。單位總繳費率最高接近30%。有觀點認為，雙軌制并軌之難，并非因機關事業單位本身更有話語權而阻撓改革，而是因為這項改革缺乏財政資金支持。您認為并軌最大的難點到底是缺錢還是缺決心？
孫潔：并軌之難既難在制度設計，也難在資金保障。
制度設計關鍵在于如何保證機關事業單位職工并軌后退休金不會出現大的下降，更難的是資金問題。統計數據顯示，1990年，全國機關退休費用總額為59.5億元，2005年達到1827.7億元，增加30倍，年均遞增25%。2006-2008年的平均增長率也高達18.7%，明顯高于同期在崗職工工資增長速度和經濟增長速度。由于公務員退休金替代率較高，加之待遇調整和在職人員的工資增長掛鉤，財政和單位負擔越來越重。隨著人口老齡化的加劇和收入水平的提高，退休人數逐年增多，公務員退休金支出逐年增加，勢必進一步加重財政負擔。
并軌同時應建立職業年金制度
京華時報：目前全國機關事業單位人員總數超過4000萬人。養老保險和職業年金的單位繳費額如果由財政負擔，無疑極其龐大，是否有必要將公務員和事業單位人員并軌分開進行，還是出于公平考慮，對所有機關事業單位人員同步并軌？
孫潔：2008年我國退休公務員人數就超過了300萬人，事業單位涉及人數更加龐大。
在目前事業單位分類改革還不到位的情況下，事業單位中哪些參加改革后的機關事業單位養老保險，哪些參加城鎮企業職工養老保險尚未完全確定。前者的職業年金需財政完全或部分出資，而后者的職業年金，財政并不負有出資責任。因此，事業單位分類改革不徹底，將直接影響事業單位養老保險(包括職業年金)財政出資的范圍、比例及規模。所以當務之急是先進行事業單位分類改革，再實施機關事業單位養老保險制度改革。
京華時報：有觀點認為雙軌制并軌如果只先讓機關事業單位人員參加養老保險并繳費，暫不為其統一建立職業年金，這將大大減少財政壓力，但也意味著機關事業單位人員今后養老待遇可能有所降低。并軌改革如何才能解決這個問題？
孫潔：如果改革后的機關事業單位基本養老保險制度同企業一樣，那么就必須建立相應的職業年金來防止改革后的養老金待遇大幅下跌，以減輕反對改革的阻力。
從發展趨勢看，機關事業單位養老保險制度應統一且服從于我國養老保險體系建設的大局，即公務員養老保險應與城鎮職工養老保險采取同樣的制度模式。改革以后，若不建立職業年金，僅依靠機關事業單位基本養老保險制度，必然導致公職人員養老金待遇降低，由此會招致公務員、科研人員、醫生等相關人員的強烈反對。因此，機關事業單位養老金制度改革不僅要關注養老保險制度的公平性與合理性和財務可持續性，更要充分估計改革的政治性后果。作為經濟補償性質的職業年金制度將對改革進程的穩定持續起重要作用，職業年金要與機關事業單位基本養老保險制度同步設計實施。
2008年國家啟動事業單位養老保險制度改革，出臺了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，提出事業單位養老保險模式的基本框架為“社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度+職業年金”，并在廣東、上海、山西、浙江和重慶等5個省市試點。2011年我國提出在5個試點省市推行《事業單位職業年金試行辦法》。至此兩個層次的事業單位養老保險制度框架已經確定。鑒于機關與事業單位的退休制度模式相同，只是退休金水平存在一定差異，雙軌制并軌應在此基礎上進行。
養老金替代率最終應當趨同
京華時報：您認為可行的養老保險雙軌制并軌方案是什么？
孫潔：我個人觀點是，統一并簡化現有碎片化的養老保險制度模式。無論企業職工還是機關事業單位公職人員，只要是有就業崗位或穩定持續工資收入來源的人，均實行就業關聯型養老保險制度，即實行“社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度+職業年金或企業年金”的制度模式。在現有繳費比例和繳費結構下，社會統籌養老金實行現收現付、以支定收，與社會平均工資掛鉤，按照國家確定的目標替代率58.5%計算基礎養老金。
個人賬戶方面，則按照個人繳費時間長短、繳費多少和投資收益建立個人賬戶，包括基本養老保險和職業年金。應建立個人繳費激勵機制，對于超過法定繳費年限者應實行多繳多得、長繳多得。
京華時報：在并軌操作時還要注意哪些問題以使制度能在公平基礎上切實推進？
孫潔：在并軌中，需要明確先增加公務員個人繳納養老保險費的環節。應該說，現行財政供養的機關事業單位退休制度帶有福利性，而不是保險制度。保險制度強調的是權利與義務相統一，繳費是獲取養老金的必要前提。而機關事業單位不僅在一次收入分配中就享有財政性工資收入，而且在二次收入分配中的退休金也是由財政負擔。因此，制度并軌對于機關事業單位來說，是由福利化的退休制度轉向保險型養老制度的過程。在保險的基本制度框架內，個人繳費是義不容辭、天經地義的，基本養老保險制度與補充養老保險制度一樣，都需要職工個人供款，以此形成養老保險個人賬戶。
其次，雖同是保險機制，與商業保險不同的是，社會養老保險的實質是養老風險的社會化分散，通過建立“基金池”、通過養老保險基金社會統籌來實現資金互濟余缺，以分散每一個體的養老風險。因此，制度并軌對于機關事業單位來說，是將老年風險由單位保障、國家保障轉化為社會保障。無論是企業還是機關事業單位，也無論是基本養老保險還是補充養老保險的企業年金或職業年金，只要是用人單位，都應承擔繳納社會保險費的責任，以此建立社會養老保險統籌基金和企業年金基金、職業年金基金。
第三，養老金待遇水平要與當地經濟發展程度或社會平均工資水平掛鉤，實行社會化養老保險。適度提高企業職工社會統籌養老金替代率，同時參照社會平均工資水平制訂機關事業單位
職工的養老金替代率。這兩個方向的調整應該是同時進行的。
1997年養老保險制度建立后，企業職工的基礎養老金水平一直都是參照當地社會平均工資來制訂，由此導致退休后養老金水平比照退休前工資都有或大或小的落差?，F在應做的是，繼續適度提高企業職工基礎養老金水平，并在理性提高公務員工資、特別是基層公務員工資水平的基礎上，參照當地社會平均工資水平制訂機關事業單位的基礎退休金替代率水平。畢竟從理論上講，當一個人不再工作、退出工作崗位以后，他的收入必然要比在職職工收入低。最終應使企業職工與機關事業單位職工的基礎養老金水平逐漸接軌、趨同，并通過第二支柱的企業年金和職業年金彌補基礎養老金保障水平的差距。
名詞解釋
養老金替代率
是指勞動者退休時的養老金領取水平與退休前工資收入水平之間的比率，它是衡量勞動者退休前后生活保障水平差異的基本指標之一。因為實行雙軌制，我國機關事業單位職工養老金替代率超過80%，甚至達到100%。目前企業職工養老金替代率則在50%以下。
職業年金
按照《事業單位職業年金試行辦法》的表述，職業年金是指事業單位及其工作人員在依法參加事業單位工作人員基本養老保險的基礎上，建立的補充養老保險制度。職業年金基金由單位繳費、個人繳費和職業年金基金投資運營收益組成。職業年金基金實行完全積累，采用個人賬戶方式管理。
