重慶戶籍改革打破城鄉統籌障礙 專家:不適宜全國推廣
時間：2010-08-04 10:46:43
來源：人民網 作者：常紅 賈玥
人民網北京8月4日電 （記者常紅 賈玥） 8月1日，重慶市公安局807個派出所均已設置戶口“農轉城”辦理的專門窗口或平臺，作為四大直轄市之一的重慶，戶籍改革領銜破冰。但凡具有重慶農業戶口的農民，都可以自愿轉為城鎮居民，可以享受城鎮的就業、社保、住房、教育、醫療的優惠政策。按照重慶市委市政府的決策部署，今明兩年重慶將有338萬農民變身成為城鎮居民。
“戶籍隔閡是城鄉統籌發展的大障礙。重慶作為城鄉統籌試點城市，推動戶籍改革是統籌城鄉發展過程中的大步驟。在經濟發展及公共服務方面，重慶做了很多探索與嘗試，這次戶籍改革在制度設計上向前邁出了關鍵一步。”國家行政學院公共管理教研部研究員時和興向人民網記者表示。“制定戶籍改革政策首要問題就是不要讓農民的利益受損，政府有責任給予轉戶農民合理的經濟補償。”中共中央黨校校委研究室副主任周天勇說。復旦大學社會學教授胡守鈞持有同樣看法，“大勢之下的戶籍改革，肯定要處理好農民權益的保護問題，包括既往的權益，還有進入城市后的權益。”
觸及土地 農民利益補償是否合理？
重慶官方此前在公開場合表示，此次重慶戶籍改革在思路設計上基于幾大立足點：統籌規劃、自愿有償、積極穩妥、綜合配套、促進發展，其中最核心的是把握自愿有償，充分尊重農民轉戶意愿。
對自愿退出宅基地、承包地的轉戶農民利益補償問題成為輿論關注焦點。重慶方面稱，政府將為這些轉戶農民提供三筆補償金，包括參照同時期區縣（自治縣）征地政策對農村住房及其構附著物給予一次性征地補償、參照地票價款政策給予一次性宅基地使用權補償以及參照地票價款政策一次性給予購房補助；而農民轉戶進城之后，可享受城鎮的就業、社保、住房、教育、醫療政策——這五方面的優惠政策被重慶市長黃奇帆比作“五件衣服”。
毫無疑問，此次重慶戶籍制度改革已經觸及到了最根本的土地問題。
“制定戶籍改革政策首要問題就是不要讓農民的利益受損，政府有責任給予轉戶農民合理的經濟補償。”中共中央黨校校委研究室副主任周天勇對人民網記者說。
據重慶市國土房管局副局長董建國介紹，農民退出的農村宅基地和承包地將同時變為國有。此外，如果退出的土地是在城市規劃區范圍內，下一步要轉為城鎮建設用地。
周天勇認為，政府在取得城鎮建設用地土地收益的同時，應該返還給農民一定的土地出讓金。而據重慶市的政策安排，在每年的城市建設中出現的征地補償、房地產土地的收益中，政府會拿出部分用來解決農村農民的實際生活困難。
中國人民大學公共管理學院公共政策與安全研究所教授毛壽龍在接受人民網記者采訪時則表露出對于補償政策背后“潛臺詞”的憂慮。他認為，農民在進城之后毫無疑問將失去土地，而土地會被政府以低價買進再高價賣出，轉戶農民在未來將無法選擇再次回到農村，應從制度上給予農民一定的雙向選擇權利。并且從長遠角度看，這種人口從農村到城市的單向流動也不利于城市與農村同步發展。
對于部分農民在土地“買進賣出”中間的利益損失，重慶市政府秘書長陳和平曾對記者坦言，確實有一部分農民不愿意轉戶，特別是近郊區的農民和在城市規劃區的農民工，他們感覺到未來三年或者幾年，如果土地將被作為建設用地，建設用地的征地補償標準會更高。但他表示，重慶戶籍改革在制度設計上針對的是廣大農民，很多在城市務工的農民工來自重慶邊遠山區，這些農民在權衡和比對政府政策安排時認為對自己有利，會愿意轉戶成為城鎮居民。
城市擴容 重慶是否遭遇公共資源匱乏之困？
中國人民大學勞動人事學院副教授楊立雄告訴人民網記者，鄭州、石家莊幾年前也曾經推行過戶籍改革，但由于城市配套設施、尤其是教育資源緊張，這兩座城市的戶籍改革實際上遭遇了很大挫折。
2004年1月到8月，鄭州決定推行戶籍改革，實行按固定住所落戶、放開親屬投靠的直系限制。到當年秋季新生入學時，市內各校憑戶口入學的兒童暴增。據當時媒體報道，在鄭州市管城區，各學校在以往學生數量外，又新增出大約1/3到2/3的新學生。雖然鄭州市政府立即決定新建十幾所中小學緩解校源緊張，但建新學校的速度仍無法追趕新增學生的速度。
重慶會不會遇到相似的問題？對此，重慶市政府顯得很樂觀。據市發改委主任楊慶育介紹，重慶將規劃建設115所中小學校，并且經市教委測算，目前在重慶市打工的225萬農民工的子女已全部進入主城區的600所學校就讀，因此不會出現諸如教育資源緊缺這樣的危機。
“與鄭州失敗的經驗相比，重慶應該不會重蹈覆轍，” 楊立雄說，“重慶具備較為優質的教育資源，交通等公共設施都更為先進，并且經過了幾年的探索與反思，重慶現在推行戶籍制度改革也到了順理成章的時候了。”
除此之外，重慶將依靠經濟發展、政府決策權威以及制度上的優越性，通過促進就業、提供公共租賃房以及提高農民工社保標準等途徑避免出現印度孟買那樣的城市貧民窟景觀。
記者注意到，《試行辦法》對于轉戶進入重慶主城九區的本市籍農民作了一定的條件限制，即需購買商品房或有合法穩定住所。重慶市通過摸底調查發現，今明兩年讓338萬農民變身城鎮居民是完全可以實現的，因為他們中的很大部分都已在主城區或區縣城工作五年或者三年以上，并且大都在城市有固定住所。
“在城里打工、具備相應條件的農民工還可申請公租房。重慶的公租房依軌道線旁而建，和商品房沒有太大的區別。從公租房的設立上，本來就不會給人貧民窟的感覺。” 楊慶育說。
“旨在縮小城鄉差異、加快城市化進程的戶籍制度改革是一定要推進的，”周天勇對人民網記者表示，“但當大批農民涌入城市之后，城市管理者應該做好準備向這些轉戶農民提供住房以及豐富的公共服務資源，還要有干凈整潔的市容衛生環境和安全和諧的社會治安狀況，同時要有能力讓各種城市資源和福利均等地降臨在每個公民身上，這才是戶籍改革的應有之義。”
先導示范 北京上海等地能否跟進？
作為擁有三千萬人口的中國四大直轄市之一，重慶此次戶籍改革破冰之舉的探路效應自不贅言。上海、北京等其他大城市的戶籍改革之路是否將就此跟進？對此，記者采訪的多位公共政策領域專家都表示，重慶戶籍改革雖然在制度設計、突破創新等方面具備示范意義，但在京滬等經濟社會發展水平較高的城市推廣“還很遙遠”。
中國人民大學勞動人事學院副教授楊立雄直言重慶經驗短期內在北京復制“肯定行不通”。他認為，重慶雖為四大直轄市之一，但由于地處西部，交通狀況和吸引移民的能力甚至不及東部中型城市，“戶籍改革最應該先在欠發達地區開展，通過戶籍改革，將有助于消除貧困，實現城鄉權利的平等；而北京要實現重慶今天的戶籍改革破冰力度，最早也要在10年之后”。
中國經濟水平最發達的城市上海也曾試圖推行戶籍新政。2009年2月，上海市政府發布《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》，規定具備持《上海市居住證》并按規定參加上海市城鎮社會保險滿7年等條件的外省籍打工者，將可申請加入上海戶籍。但有學者指出，與其將這一舉措成為“戶籍新政”，不如稱之為“人才引進策略”更為貼切。
國家行政學院公共管理教研部研究員時和興對人民網記者表示，就全國而言，目前還不適合普及重慶做法。對于農村面積比較大的地區，全部打破城鄉戶籍隔閡還不太可能。此外，從政府負擔的角度用講，財力上也有可能會出現問題，公共服務也很難跟上。
【鏈接】 重慶戶改 城鄉一體化戶籍改革先行者
從今年初開始逐步推進的重慶戶籍改革得到了重慶高層領導的高度重視。1月，重慶市委市政府對戶籍制度改革作出安排部署，市委書記薄熙來、市長黃奇帆要求戶籍制度改革盡快出臺。在6月24日召開的重慶市委三屆七次全委會上，戶籍制度改革被納入重慶十大民生工程之一。7月28日，重慶市召開全市戶籍改革工作會議，重慶各區縣主要領導、市級部門負責人、大中型企業負責人共450多人參加了會議。重慶市長黃奇帆作了動員部署，這標志重慶市戶籍制度改革工作全面啟動。
8月1日起施行的《重慶市統籌城鄉戶籍制度改革農村居民轉戶實施辦法（試行）》（以下簡稱“《試行辦法》”）將農民轉戶條件、所需證明材料、辦理程序等轉戶方式清晰地羅列開來，依據這一《試行辦法》，凡重慶市籍鄉鎮農民可自愿就近登記為城鎮居民，沒有其他任何附加條件。按照重慶市委市政府的決策部署，今明兩年，將有338萬農民變身成為擁有重慶城市戶籍的城鎮居民；從2012年到2020年，重慶將力爭每年從農村轉移80萬-90萬人口，到2020年，重慶將形成在主城區聚集1000萬城鎮居民、非農戶籍人口比重升至60%、城鄉一體的戶籍制度體系。
