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2025年07月18日
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對(duì)于新型農(nóng)村社區(qū)，一些地方政府有著這樣的描繪：說(shuō)是農(nóng)村，卻矗立著一排排整齊的樓房；說(shuō)是城市，卻掩蓋不了一望無(wú)際的鄉(xiāng)村景色。
在全國(guó)新一輪城鎮(zhèn)化熱潮中，各地的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)正如火如荼展開(kāi)。今年3月，華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院在針對(duì)全國(guó)農(nóng)村90個(gè)社區(qū)、1789位農(nóng)戶的調(diào)研后，形成的報(bào)告中發(fā)出預(yù)警，謹(jǐn)防農(nóng)村社區(qū)建設(shè)走向“形象工程”。
“違規(guī)用地背后往往都有政府的影子”
記者從湖北國(guó)土資源部門了解到，類似蔣鋪中心社區(qū)的違規(guī)占用耕地案例并不鮮見(jiàn)。近年來(lái)，違規(guī)占地進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的報(bào)道也時(shí)常見(jiàn)諸報(bào)端。
5月18日，湖北省國(guó)土資源廳執(zhí)法監(jiān)察處一負(fù)責(zé)人在接受記者采訪時(shí)表示，城鎮(zhèn)化必須依法依規(guī)推進(jìn)，湖北省查處違規(guī)利用土地的力度一直沒(méi)有松懈，“堅(jiān)決打擊占用耕地進(jìn)行開(kāi)發(fā)的行為，發(fā)現(xiàn)一起，查處一起。”
該負(fù)責(zé)人介紹，從2013年起，省國(guó)土資源廳就采用了衛(wèi)星圖片執(zhí)法技術(shù)，通過(guò)比對(duì)衛(wèi)星圖片的變化及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法建設(shè)。
但他也坦承，國(guó)土部門在執(zhí)法過(guò)程中遇到諸多難處，“一是違法用地制止難，二是執(zhí)法到位難，三是處罰到位難”。
一位當(dāng)?shù)赜^察人士對(duì)此的解讀更為清晰：一方面，國(guó)土部門沒(méi)有強(qiáng)制權(quán)力，只能要求對(duì)方停工，一旦風(fēng)頭過(guò)后違法建設(shè)項(xiàng)目就很快死灰復(fù)燃；此外，在查處的違法建設(shè)中，違法主體的背后時(shí)常都有地方政府的影子，處罰起來(lái)異常艱難。
“實(shí)際上，新農(nóng)村建設(shè)中土地問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，是‘城鄉(xiāng)總體規(guī)劃’與‘土地總體利用規(guī)劃’之間存在不匹配、不協(xié)調(diào)”，這位觀察人士介紹。
他介紹，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃是地方政府、規(guī)劃部門以及專家學(xué)者集體設(shè)計(jì)的規(guī)劃；而土地總體利用規(guī)劃是對(duì)該地域的土地性質(zhì)的界定，比如這塊地是耕地還是建設(shè)用地。
在基層暴露出的一大尷尬現(xiàn)狀就是，地方政府在進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃時(shí)，往往并未與土地部門協(xié)調(diào)；其中建設(shè)用地是否違法只能留待事后追究。
針對(duì)基層反映的土地審批時(shí)間過(guò)長(zhǎng)、流程復(fù)雜的問(wèn)題，湖北省國(guó)土資源廳執(zhí)法監(jiān)察處這位負(fù)責(zé)人表示，目前，湖北省國(guó)土資源廳在嚴(yán)格把關(guān)的基礎(chǔ)上，正著手研究下放部分權(quán)力，減少審批流程，盡力減少其中的矛盾。
“新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)留得住鄉(xiāng)愁”
“實(shí)際上，業(yè)界和學(xué)界都在對(duì)地方力推集中式的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進(jìn)行反思”，面對(duì)記者，湖北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳村鎮(zhèn)處萬(wàn)處長(zhǎng)如是表述。
他表示，在一些新農(nóng)村的建設(shè)過(guò)程中，對(duì)城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵把握不當(dāng)，出現(xiàn)了“強(qiáng)迫農(nóng)民上樓”的形式主義，不少地方更是出現(xiàn)“城不像城、鄉(xiāng)不像鄉(xiāng)”的尷尬局面。
讓人痛心的是，一些地方政府為了加快建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，將古民居、古建筑一拆了之。在萬(wàn)處長(zhǎng)看來(lái)，“這是斷了中國(guó)幾千年的文化之根，民族之魂！”
萬(wàn)處長(zhǎng)注意到，中央已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)的一些問(wèn)題。
他舉例說(shuō)，十二五規(guī)劃中對(duì)于城鎮(zhèn)化的描述是“加快推進(jìn)”；而十八大后，中央的提法變成了“積極、穩(wěn)妥、扎實(shí)”。
他認(rèn)為，十八屆三中全會(huì)對(duì)新農(nóng)村建設(shè)用了“望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁”三句話來(lái)描述，就是要求新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，要尊重農(nóng)村的肌理，尊重傳統(tǒng)村落，“是中華民族的DNA，是炎黃子孫的美麗鄉(xiāng)村”。
萬(wàn)處長(zhǎng)介紹，湖北省現(xiàn)在提得更多的是建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”和“宜居村莊”，就是在原有的村莊的基礎(chǔ)上進(jìn)行整合，政府提高和改善功能服務(wù)。
他就此強(qiáng)調(diào)，“新農(nóng)村建設(shè)一個(gè)核心內(nèi)容就是，城鎮(zhèn)化一定要以產(chǎn)業(yè)為依托，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，編制全域規(guī)劃后逐步開(kāi)展。”
事實(shí)上，在很多地方，有新家業(yè)無(wú)新產(chǎn)業(yè)的困擾日益顯現(xiàn)。生產(chǎn)方式仍舊，走不出一畝三分地，犁耬鋤耙、春種秋收；生活方式依舊，仍然圍著院里的土鍋臺(tái)，單門獨(dú)戶，炊煙彌漫。
由此，集中居住后的生產(chǎn)生活反而有了更多不便，一個(gè)突出的表現(xiàn)就是種地需要越走越遠(yuǎn)。
為此，今年1月，湖北省住建廳專門出臺(tái)了《湖北省鎮(zhèn)域總體規(guī)劃編制導(dǎo)則》（以下簡(jiǎn)稱《導(dǎo)則》），這份文件明確要求將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃“三規(guī)合一”，要各地因地制宜、分類指導(dǎo)，“充分尊重地方實(shí)際和環(huán)境資源條件，積極探索不同地區(qū)、不同類型的鎮(zhèn)域發(fā)展途徑和建設(shè)模式。”
在這份《導(dǎo)則》中，對(duì)村莊建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，細(xì)化到新建村莊人均建設(shè)指標(biāo)應(yīng)控制在120平方米以內(nèi)。
謹(jǐn)防農(nóng)村社區(qū)建設(shè)走向“形象工程”
今年3月，華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院完成了一份題為《謹(jǐn)防農(nóng)村社區(qū)建設(shè)走向“形象工程”》的調(diào)研報(bào)告。
該報(bào)告依托研究院全國(guó)“百村觀察”平臺(tái)，抽樣調(diào)查了部分省市的農(nóng)村社區(qū)，針對(duì)“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)情況”這一專題，對(duì)90個(gè)社區(qū)、1789位農(nóng)戶進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查和深度訪談。
課題組通過(guò)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)在基礎(chǔ)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、管理建設(shè)、社會(huì)保障方面取得了一定成效，但也面臨諸多問(wèn)題，有走向“形象工程”和“政績(jī)工程”的潛在風(fēng)險(xiǎn)。
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)建設(shè)上政府主導(dǎo)，農(nóng)民、社區(qū)參與不足，存在“外生強(qiáng)內(nèi)生弱”的困境；社區(qū)發(fā)展惠民不足，在促進(jìn)就業(yè)、提高收入方面的效果有限，面臨“重建設(shè)輕發(fā)展”的困局；社區(qū)管理定位不清，面臨“有機(jī)構(gòu)無(wú)機(jī)制”的難題；社區(qū)公共服務(wù)欠缺，面臨“重短期輕長(zhǎng)遠(yuǎn)”的問(wèn)題。
農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主要出于“政府政策規(guī)劃”的占比為67.42%，出自“農(nóng)民自發(fā)要求”的比重為15.73%，還有“產(chǎn)業(yè)發(fā)展或公共工程建設(shè)需要”占比是16.85%。而對(duì)于社區(qū)建設(shè)的主導(dǎo)力量，主要是政府主導(dǎo)社區(qū)建設(shè)，占比為57.3%，其次是村集體的占比33.71%，而企業(yè)或其他因素作為主導(dǎo)力量的占比為8.99%。可見(jiàn)，當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主要依靠政府主導(dǎo)的“外力推動(dòng)”，農(nóng)民參與程度較低，難以匯聚“內(nèi)生型”發(fā)展力量。
從就業(yè)機(jī)會(huì)的變化情況來(lái)看，在1789個(gè)農(nóng)戶有效樣本中，發(fā)現(xiàn)60.67%農(nóng)戶認(rèn)為入住農(nóng)村社區(qū)后就業(yè)機(jī)會(huì)沒(méi)什么變化，33.64%的農(nóng)戶認(rèn)為入住社區(qū)后就業(yè)機(jī)會(huì)有所增加，還有5.69%認(rèn)為就業(yè)機(jī)會(huì)減少。可見(jiàn)，社區(qū)建設(shè)對(duì)增加農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)的程度有限。
該報(bào)告組織者、華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院執(zhí)行院長(zhǎng)鄧大才教授就此建議，以因地制宜為前提，改進(jìn)社區(qū)建設(shè)規(guī)劃，避免農(nóng)村社區(qū)建設(shè)走向“形象工程”；以提高收入為關(guān)鍵，加快發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)。
在他看來(lái)，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一種未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，可以為農(nóng)民帶來(lái)多重好處。
第一，當(dāng)前政府財(cái)力畢竟有限，集中建設(shè)有利于公共服務(wù)、公共資源的建設(shè)和共享；第二，集中建設(shè)有利于土地的節(jié)約化利用和整理開(kāi)發(fā)，沉淀資金引入帶動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展；第三，可以建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，進(jìn)行環(huán)境改善。
鄧大才認(rèn)為，在當(dāng)前土地管理下，土地的“先占后還”模式可以探索，但要以農(nóng)民意見(jiàn)為主，并完善后期的驗(yàn)收機(jī)制。
同時(shí)，政府還需要“放水養(yǎng)魚(yú)”，“不能全打土地的主意，都盯著土地。”
另外，需要順勢(shì)推動(dòng)。集中建設(shè)的新型農(nóng)村社區(qū)在當(dāng)前并不適合所有地區(qū)，在山東、河南等平原地區(qū)。土地流轉(zhuǎn)比較多的地方，適合搞社區(qū)。而在丘陵地帶，農(nóng)業(yè)機(jī)械化難以大規(guī)模開(kāi)展，如何實(shí)施，有待進(jìn)一步探索。
在長(zhǎng)期的農(nóng)村社會(huì)調(diào)研中，鄧大才發(fā)現(xiàn)，與武穴類似的案例并不鮮見(jiàn)。地方政府都有發(fā)展的要求，但主要領(lǐng)導(dǎo)的任期就那么幾年，要建設(shè)新農(nóng)村，需要看到直觀的效果，形式化的東西隨之產(chǎn)生。
但他同時(shí)強(qiáng)調(diào)，一定要看到新農(nóng)村建設(shè)的趨勢(shì)和方向，“不能因?yàn)橛行问交臇|西，就全盤(pán)否定，一棍子打死。”
