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2025年07月18日
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告別立法的手段和路徑依賴,是公共治理智慧純熟的彰顯,也是法治成熟的表現(xiàn)
最近,北京擬提請(qǐng)市人大常委會(huì)待審議的《軌道交通運(yùn)營(yíng)安全條例(草案)》稿中,關(guān)于“地鐵進(jìn)食”的條款,受到廣泛議論。隨后,北京市法制辦回應(yīng),已將該條刪去,認(rèn)為此條款更適宜納入乘車(chē)手冊(cè),作為對(duì)乘客的一種引導(dǎo)、提倡行為。(據(jù)5月21日《新京報(bào)》)
地鐵進(jìn)食等行為,作為備受詬病的公共陋習(xí),如同隨地大小便、隨地吐痰、說(shuō)臟話等不文明行為,理應(yīng)從公共空間及公共生活里革除。但現(xiàn)實(shí)的尷尬卻是,這些陋習(xí)在民眾的口誅筆伐中,依然陰魂難散,無(wú)奈中,吁請(qǐng)祭出法紀(jì)規(guī)章制約此類(lèi)行為的聲音也就隨之而起。
公共管理者、立法部門(mén)能夠聽(tīng)到民聲,并且有所動(dòng)作順應(yīng)民意,自然是好的。但以怎樣的方式來(lái)達(dá)到治理的目的,卻是個(gè)科學(xué)而審慎的命題。規(guī)范市民的行為,維系好的公共生活,立法固然是種有效的手段。可關(guān)鍵是,這種必要手段的成立,是否有充分的條件。
“地鐵禁食”納入法規(guī)約束范圍,如何執(zhí)行,怕是最大的問(wèn)題。如果法規(guī)無(wú)法被執(zhí)行,那么束之高閣的法條,或只是掛在墻上的風(fēng)景。并且,法律無(wú)法發(fā)生效力,無(wú)法發(fā)揮制約效果不說(shuō),甚至還可能損傷法律公信。因此,立法絕不是立完了事,而是要權(quán)衡執(zhí)行的可能性和可行性,從此意義上,它是個(gè)科學(xué)而系統(tǒng)的工程。
法治社會(huì)里,法律是公共管理的準(zhǔn)繩。但公共管理中,龐雜的事務(wù),又非法律工具能夠完全解決。有些事務(wù),除了法治,需要通過(guò)文化、道德等分擔(dān)。而這,則考驗(yàn)著公共管理者的耐心以及平衡能力。而動(dòng)輒立法,不僅僅思維簡(jiǎn)單,還容易產(chǎn)生路徑依賴,更重要的是,這很容易走進(jìn)“錢(qián)穆制度陷阱”——制度繁密,往往造成前后沖突矛盾,由此生發(fā)的歧義和漏洞,非但不能彰顯法律工具的效率,還可能消解法律的嚴(yán)肅性和公信力。
因此,有效的制度法規(guī),不能見(jiàn)子打子地建立,而是有賴于建立科學(xué)的制度體系,切中問(wèn)題要害的真正管用的制度框架。“地鐵禁食”入法,雖從理論上界定了該行為的不合理性,但問(wèn)題的要害卻在于,條款該怎樣執(zhí)行、誰(shuí)來(lái)執(zhí)行,對(duì)法規(guī)實(shí)施環(huán)境進(jìn)行實(shí)證,制訂出來(lái)的法規(guī),才稱得上是嚴(yán)謹(jǐn)。
為公共管理而立法,不僅要考慮其必要性,即是否有其他的因素和路徑可用；也應(yīng)該考慮立法條件的充分性,及法規(guī)是與其所實(shí)踐的土壤相匹配,能否代入合理的執(zhí)法情境。而公共管理過(guò)分依賴立法,將守護(hù)底線的強(qiáng)制性維度,無(wú)限擴(kuò)展到泛濫的地步,那么公共治理必然陷入機(jī)械僵硬。事實(shí)上,公共治理,不僅考驗(yàn)法律工具運(yùn)用的能力,更考驗(yàn)管理者平衡社會(huì)各種關(guān)系和元素的智慧和手腕。北京此番將“地鐵禁食”刪除,納入“乘車(chē)手冊(cè)”,希望是因思維的轉(zhuǎn)換,而不僅僅來(lái)自輿論壓力。
相對(duì)于立法一禁了之,通過(guò)“乘車(chē)手冊(cè)”等行為指南的規(guī)勸,及文化、道德情景的熏染,效果也許沒(méi)有那么顯而易見(jiàn)。但很顯然的是,后者的漸進(jìn)式改變,總會(huì)比那無(wú)法或不易在現(xiàn)實(shí)土壤中執(zhí)行的、徒具觀賞價(jià)值的法律條款更具價(jià)值和意義。告別立法的手段和路徑依賴,是公共治理智慧純熟的彰顯,也是法治成熟的表現(xiàn)。
