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2025年07月18日
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今年是工傷先行支付制度在我國(guó)司法實(shí)踐的第三個(gè)年頭。2011年7月1日，《社會(huì)保險(xiǎn)法》生效，其中第四十一條規(guī)定：職工所在用人單位未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，發(fā)生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險(xiǎn)待遇。用人單位不支付的，從工傷保險(xiǎn)基金中先行支付。
6月30日，北京義聯(lián)勞動(dòng)法援助與研究中心(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“北京義聯(lián)”)第三次為工傷先行支付制度“落地”呼吁并舉行專(zhuān)家研討會(huì)，該中心同時(shí)對(duì)外發(fā)布《工傷保險(xiǎn)先行支付制度實(shí)施三周年調(diào)研報(bào)告》。
北京義聯(lián)主任黃樂(lè)平說(shuō)：“工傷先行支付制度這一立法規(guī)定在工傷勞動(dòng)者保護(hù)史上具有里程碑式的意義。但是在實(shí)施的3年中，其‘落地’情況卻不容樂(lè)觀。”
應(yīng)由誰(shuí)來(lái)舉證“用人單位拒不支付”
王某是一家家政公司的職工，2011年7月8日工作期間突發(fā)疾病，經(jīng)搶救無(wú)效死亡，后被陽(yáng)泉市人力資源和社會(huì)保障局認(rèn)定為工亡。而該家政公司未繳納工傷保險(xiǎn)，僅向王某的親屬王栓元等4名原告支付了3.04萬(wàn)元的喪葬費(fèi)和醫(yī)療費(fèi)等。之后，因用人單位無(wú)力繼續(xù)支付，王栓元等4名原告于2013年6月3日向陽(yáng)泉市醫(yī)保中心提起先行支付工傷保險(xiǎn)待遇申請(qǐng)。2013年6月8日，陽(yáng)泉市醫(yī)保中心通知王栓元等人稱(chēng)，按照《關(guān)于印發(fā)工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦規(guī)程的通知》(人社部發(fā)(2012)11號(hào)文件)“先行支付審核”第七十五條第二款的規(guī)定，申請(qǐng)先行支付需提供社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)出具的用人單位拒不支付證明材料。為此，王栓元等4人向家政公司所在地的人社局申請(qǐng)出具用人單位拒不支付的證明材料，在被拒絕后，4人在北京義聯(lián)的幫助下向陽(yáng)泉市當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞鹦姓V訟。
法院經(jīng)審理后認(rèn)為，《關(guān)于印發(fā)工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦規(guī)程的通知》(人社部發(fā)(2012)11號(hào)文件)“先行支付審核”第七十五條第二款要求的“社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)出具的用人單位拒不支付證明材料”，與《社會(huì)保險(xiǎn)法》第四十一條規(guī)定和《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》第六條相沖突，限制了申請(qǐng)人的申請(qǐng)條件，而王栓元等人的訴請(qǐng)已滿足《社會(huì)保險(xiǎn)法》第四十一條和《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》第六條的規(guī)定，因此支持了王栓元等人的訴訟請(qǐng)求。
北京市律協(xié)勞動(dòng)與社會(huì)保障法律專(zhuān)業(yè)委員會(huì)副主任金曉蓮表示，有些用人單位會(huì)以“現(xiàn)在無(wú)能力支付”為由，雖然沒(méi)有明確說(shuō)不支付，但實(shí)際上勞動(dòng)者根本拿不到錢(qián)，這跟國(guó)家制度相背離。
某社保部門(mén)的工作人員說(shuō)：“《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》中規(guī)定的用人單位拒絕支付和職工認(rèn)為用人單位不支付的其他情形，這一規(guī)定在實(shí)踐中仍然不夠具體。如何才能證明用人單位不支付，目前也尚無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。比如說(shuō)某工傷職工去和單位請(qǐng)求支付工傷待遇，單位拒絕后就向我們申請(qǐng)先行支付，如果我們支付了，萬(wàn)一上級(jí)部門(mén)說(shuō)這類(lèi)情形不能支付，必須得有法院的裁定書(shū)才行，不僅在審計(jì)上難以過(guò)關(guān)，負(fù)責(zé)支付的工作人員也會(huì)面臨很大壓力。”
金曉蓮說(shuō)：“讓勞動(dòng)者去舉證用人單位不支付，很難。用人單位證明自己有沒(méi)有支付，支付了多少，是很簡(jiǎn)單的事情。用人單位不但要承擔(dān)舉證責(zé)任，還要承擔(dān)不能舉證的直接后果。只要經(jīng)相關(guān)部門(mén)審核發(fā)現(xiàn)用人單位沒(méi)有履行支付義務(wù)，那就應(yīng)該啟動(dòng)相應(yīng)程序。”
仍有社保機(jī)構(gòu)“不清楚先行支付的規(guī)定”
何正文是一名四川籍農(nóng)民工。6月30日專(zhuān)家研討會(huì)上，記者見(jiàn)到了一臉愁容的何正文。2011年7月，他的妻子在河北張家口打工時(shí)受傷，因用人單位沒(méi)有為其繳納工傷保險(xiǎn)，在被認(rèn)定工傷后，何正文向當(dāng)?shù)厣绫＞稚暾?qǐng)了工傷先行支付，但得到的答復(fù)是未購(gòu)買(mǎi)工傷保險(xiǎn)，無(wú)法享受。“如果買(mǎi)了保險(xiǎn)，還用得著(工傷)先行支付嗎？”何正文百思不得其解，隨即向張家口工傷鑒定委員會(huì)尋求答案，但并未得到明確解答。因找不到其他解決途徑，3年來(lái)他只能不停往返于四川到河北之間，花去路費(fèi)數(shù)萬(wàn)元，至今無(wú)果。
北京義聯(lián)調(diào)研資料顯示，自《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定工傷先行支付生效至今，雖持續(xù)有成功個(gè)案出現(xiàn)，但仍未在全國(guó)范圍內(nèi)看見(jiàn)其普遍有效地落實(shí)，有不少省份仍沒(méi)有施行先行支付制度。
黃樂(lè)平指出：“工傷先行支付制度是工人在沒(méi)有工傷保險(xiǎn)情況下，為解決工人醫(yī)療費(fèi)、生活費(fèi)等問(wèn)題而設(shè)立的。如果這一制度被法律確立下來(lái)，但很難落地的話，時(shí)間久了，會(huì)讓人懷疑法律是否有效力。”
《工傷保險(xiǎn)先行支付制度實(shí)施三周年調(diào)研報(bào)告》披露，近兩年來(lái)，社保機(jī)構(gòu)以缺乏實(shí)施細(xì)則為由拒絕接受申請(qǐng)的現(xiàn)象仍較為普遍。去年11月，義聯(lián)志愿者通過(guò)撥打某省17個(gè)地市12333熱線，就未參保工傷職工的工傷待遇問(wèn)題咨詢了各地的人社局。其中有12個(gè)地市的工作人員的答復(fù)為“不清楚先行支付的規(guī)定”、“省里沒(méi)細(xì)則我們無(wú)法執(zhí)行”、“我們暫不接受申請(qǐng)”。只有兩個(gè)地市工作人員表示，“可先申請(qǐng)看看”。另有3個(gè)地市的電話始終無(wú)法接通。
“雖然工傷先行支付制度已立法，但各地上級(jí)部門(mén)沒(méi)有給出具體規(guī)定，而經(jīng)辦人員處理工傷維權(quán)的能力有限，他們無(wú)法做主辦理先行支付。”黃樂(lè)平說(shuō)。
如何推動(dòng)工傷先行支付制度“落地”
實(shí)踐中，社保機(jī)構(gòu)對(duì)于“用人單位拒不支付”這一事實(shí)，往往希望工傷勞動(dòng)者提交法院出具的裁定書(shū)。因?yàn)闆](méi)有明確的受理標(biāo)準(zhǔn)，勞動(dòng)者經(jīng)常需要奔波于社保機(jī)構(gòu)和用人單位之間。
對(duì)此，黃樂(lè)平認(rèn)為，首先要明確“用人單位拒不支付”誰(shuí)舉證。社保機(jī)構(gòu)應(yīng)在一定期限內(nèi)責(zé)令用人單位支付工傷保險(xiǎn)待遇并調(diào)查用人單位的財(cái)務(wù)狀況。若社保機(jī)構(gòu)未履行上述義務(wù)且未證明“用人單位拒不支付”的事實(shí)不存在，則應(yīng)推定“用人單位拒不支付”的事實(shí)存在。舉證責(zé)任倒置不僅可以加快先行支付的進(jìn)展，使勞動(dòng)者早日受償，還可以防止用人單位中途轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)，保證基金安全。
同時(shí)，中央和地方的社保機(jī)構(gòu)應(yīng)積極清理不符合上位法規(guī)定的關(guān)于先行支付的要求，例如《關(guān)于印發(fā)工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦規(guī)程的通知》(人社部發(fā)(2012)11號(hào)文件)“先行支付審核”第七十五條第二款“申請(qǐng)先行支付需要提供社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)出具的用人單位拒不支付證明材料”等不合理規(guī)定。
“降低區(qū)域性基金風(fēng)險(xiǎn)，確立先行支付款追償機(jī)制。”這是黃樂(lè)平及其研究團(tuán)隊(duì)提出的第二個(gè)建議。
有關(guān)資料顯示，全國(guó)工傷保險(xiǎn)基金的盈余逐年遞增。《工傷保險(xiǎn)先行支付制度實(shí)施三周年調(diào)研報(bào)告》指出：“少數(shù)地區(qū)的基金虧損，不能成為拒絕先行支付制度的理由，而應(yīng)該通過(guò)先行支付的實(shí)施，加快省級(jí)統(tǒng)籌的步伐。”
對(duì)先行支付款進(jìn)行追償是社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法定義務(wù)。“對(duì)于確實(shí)無(wú)法追回的款項(xiàng)，應(yīng)明確規(guī)定財(cái)政和審計(jì)處理程序，以解社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的后顧之憂，降低先行支付申請(qǐng)的受理障礙。”黃樂(lè)平認(rèn)為，我國(guó)法律法規(guī)應(yīng)賦予人社部門(mén)更多在確保工傷保險(xiǎn)參保率和追繳先行支付款項(xiàng)方面的權(quán)限，提高行政執(zhí)行的強(qiáng)度和效率。地方政府應(yīng)加強(qiáng)工商、法院、銀行和人社部門(mén)在先行支付工作上的聯(lián)動(dòng)和配合。在追繳制度的建設(shè)方面，立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快引入未參保單位的法定代表人和其他負(fù)責(zé)人的個(gè)人連帶責(zé)任；社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)強(qiáng)化追繳能力的培訓(xùn)，包括在用人單位非法注銷(xiāo)、解散的情況下，如何更加充分地運(yùn)用法律救濟(jì)手段。
第三個(gè)建議是，明確申請(qǐng)人條件與適用時(shí)間范圍。根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第四十一條的規(guī)定，職業(yè)病也應(yīng)屬于“工傷范疇”。然而，在我國(guó)職業(yè)安全和衛(wèi)生法律體系中，“事故”概念多指短期性、突發(fā)性的傷害事件，故長(zhǎng)期接觸有害物質(zhì)而引發(fā)的職業(yè)病并不典型地符合“事故”的概念。實(shí)踐中，就有法官對(duì)先行支付條款是否適應(yīng)于職業(yè)病職工提出了質(zhì)疑。因此，應(yīng)明確先行支付申請(qǐng)人的范圍。
實(shí)踐中，有社保機(jī)構(gòu)認(rèn)為只有在2011年7月1日之后遭受工傷事故的勞動(dòng)者才可申請(qǐng)先行支付。為使先行支付制度惠及更多的勞動(dòng)者，有專(zhuān)家建議，應(yīng)以法院出具的裁定書(shū)時(shí)間或以勞動(dòng)者最后一次向用人單位請(qǐng)求支付工傷待遇的時(shí)間為準(zhǔn)。
