時間：2014-07-21 16:24:15
來源：中國青年報 作者：評論員
■深化戶籍制度改革的背后，承載著一個可以直觀審視，并可以親身感觸的“中國夢”。
近日，中共中央把深化戶籍制度改革作為近期改革的主要任務(wù)公之于眾，將加快戶籍制度改革作為涉及億萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的一項重大措施。
可以說，這是多年來，推進(jìn)以人為本的城鎮(zhèn)化，表述最全面、指向最明確的一次。那么，這一舉措，是不是意味著離《政府工作報告（2014）》提出的“為人們自由遷徙、安居樂業(yè)創(chuàng)造公平的制度環(huán)境”的愿景，更近一步了呢？如果仔細(xì)梳理戶籍制度改革的基本脈絡(luò)，不難發(fā)現(xiàn)，我國的戶籍制度改革：一方面體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型背景下的人文關(guān)懷；另一方面，還展示出增長方式轉(zhuǎn)變和民眾福利改進(jìn)的歷史腳步。
戶籍改革：公共服務(wù)均等化的必由之路
深化戶籍制度改革是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的必由之路。眾所周知，我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)分治的戶籍管理制度，既是人口流動的管理政策，也是產(chǎn)生不均等公共服務(wù)的根源。長期以來，城市居民較之農(nóng)村居民可以享有相對優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，也更容易獲得良好就業(yè)、晉升機(jī)會和衛(wèi)生、健康保障。
這些與社會福利相關(guān)的基本公共服務(wù)，在城鄉(xiāng)之間不均衡分布，確有客觀原因：一是我國城市人口聚集度高，具有規(guī)模化提供基本公共服務(wù)的現(xiàn)實條件；二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與各地可支配財力等制約，造成了在短時間內(nèi)不可能還清歷史欠賬，真正實現(xiàn)無差別的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。
以教育資源為例，相對于農(nóng)村，我國大中城市的中小學(xué)絕對數(shù)量、生均教育經(jīng)費支出和師生比等指標(biāo)，數(shù)倍于相鄰農(nóng)村地區(qū)。即使在大中城市的周邊區(qū)縣，基礎(chǔ)教育質(zhì)量與城市相比，依然存在較大差距。
解決這個問題有兩個思路：第一是直接通過財政補(bǔ)貼，提高教育落后地區(qū)的基礎(chǔ)教育水平；第二是實現(xiàn)區(qū)域間的教育資源再配置，將城市優(yōu)質(zhì)教育資源進(jìn)一步規(guī)模化，重點解決已經(jīng)進(jìn)城的農(nóng)村居民子女的入學(xué)入托問題。此兩條路徑實現(xiàn)的前提，就是要破除現(xiàn)行戶籍制度下的城鄉(xiāng)分治，要堅持以人為本，著力促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。
深化戶籍改革將是一項長期的、差異化的系統(tǒng)工程。從客觀上看，我國排名世界第二的GDP總水平和超過13萬億元的財政收入總規(guī)模，能夠為我國戶籍制度改革，特別是其背后，亟待實現(xiàn)的基本公共服務(wù)均等化，提供有力保障。
但也應(yīng)看到，與國防、外交等公共產(chǎn)品不同，我國的教育、醫(yī)療和社會保障等公共服務(wù)具有極強(qiáng)的地域特征和個體差異。各大中城市需要解決的戶籍人口問題，以及所需的財政資金規(guī)模及本地財政狀況，也都存在顯著不同。根據(jù)張力和吳開亞兩位學(xué)者的測算，折算貨幣價值的基本公共服務(wù)年度均值：排名第一的北京市為28769元/戶口，排名最末的是西寧市5413元/戶口。北京、深圳、上海、天津、杭州、蘇州、寧波、哈爾濱和南京，這9個城市每個戶口的基本公共服務(wù)年度均值過萬元，全國平均值則為8848.67元/戶口，中位數(shù)值為7077元/戶口。如此情況下的戶籍制度改革，很可能不是給農(nóng)村居民簽發(fā)城市戶籍證就完事，而是要依據(jù)各地的落戶成本、可支配財力狀況、及城市基礎(chǔ)設(shè)施乃至環(huán)境承載能力，科學(xué)測算并系統(tǒng)規(guī)劃戶籍制度改革的差異化路線圖。
戶籍改革：居民自由遷徙的開始
不能簡單把深化戶籍制度改革理解為現(xiàn)有人口管理政策變革，而應(yīng)將其人文關(guān)懷下的經(jīng)濟(jì)意義充分發(fā)掘。深化戶籍制度改革的終極目標(biāo)之一，是提高農(nóng)村戶籍居民的社會福利水平，近期重點則是有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常駐人口有序市民化，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)創(chuàng)造有利條件。
不容否認(rèn)，這一改革背后有極大的經(jīng)濟(jì)成本，但也有相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)發(fā)展紅利。從世界各國發(fā)展的經(jīng)驗看，伴隨農(nóng)村人口的城市化，城市的經(jīng)濟(jì)功能及規(guī)模效應(yīng)將進(jìn)一步增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿梢赃M(jìn)一步被發(fā)掘。
三個方面能夠佐證上述判斷：其一，城市人口聚居帶來的人力資本優(yōu)化及再配置，能有效盤活現(xiàn)有存量人力資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。其二，城市人口聚居能解決公共服務(wù)供給碎片化的成本過高問題，規(guī)模化的提供教育、醫(yī)療和社會保障，能將有限的社會資源充分利用。其三，城市人口聚居為規(guī)模化工業(yè)生產(chǎn)乃至未來的規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)創(chuàng)造條件，主要發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化之路無不發(fā)軔于此。其實，黨的十八屆三中全會提出發(fā)揮市場在配置資源中起決定性作用，背后的一個先決條件就是要素的自由流動與優(yōu)化配置。
深化戶籍制度改革很可能成為我國居民自由遷徙的開始，也是實現(xiàn)偉大復(fù)興中國夢的重要組成部分之一。縱觀中國歷史發(fā)展的脈絡(luò)，就能發(fā)現(xiàn)，各個歷史時期的人口遷徙都曾顯著影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步與環(huán)境改變。
根據(jù)復(fù)旦大學(xué)葛劍雄教授在其代表作《中國移民史》叢書中的描述，中國歷次人口大遷徙，包含了戰(zhàn)爭因素、政府因素、自然因素和環(huán)境因素，等等。每次遷徙都對國家人口版圖乃至經(jīng)濟(jì)版圖的構(gòu)造，產(chǎn)生了重大影響，甚至左右了文明發(fā)展的進(jìn)程。雖然我們現(xiàn)階段談?wù)摰纳罨瘧艏贫雀母铮€局限于農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城、基本公共服務(wù)均等化、城鎮(zhèn)化建設(shè)和小城鎮(zhèn)發(fā)展等具體問題，但如果你熟悉以往我們嚴(yán)格的戶籍管理制度，就可以領(lǐng)會到，如今作出讓人口流動起來的決定，是多么的不容易。
中華民族偉大復(fù)興的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是要加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)健康、可持續(xù)的新經(jīng)濟(jì)增長模式形成。人口自由遷徙的第一步，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，將有助于改善勞動人口年齡結(jié)構(gòu)，同時提升農(nóng)村戶籍人口的基本素質(zhì)，真正實現(xiàn)人口素質(zhì)提高與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步。人口自由遷徙的第二步，將有助于區(qū)域之間的基本公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境良性競爭。戶籍制度改革的方向無疑是方便人口遷徙，人口遷徙意味著居民可以用腳投票的方式，評價一個地區(qū)、一個城市的治安狀況、教育水平、醫(yī)療條件乃至發(fā)展成長空間等方方面面與個體相關(guān)的具體問題。
當(dāng)?shù)胤秸L期為以人為本的執(zhí)政理念尋找抓手的時候，當(dāng)環(huán)境條件、福利水平和個人發(fā)展機(jī)會決定轄區(qū)人口規(guī)模的時候，深化戶籍制度改革帶來的人口遷徙效應(yīng)，就會在一定程度上有效促進(jìn)地方治理模式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。當(dāng)一個轄區(qū)擁有適宜居住的環(huán)境、優(yōu)越成長的機(jī)遇與完善福利保障的時候，每一位享有自由遷徙權(quán)利的個體，都會心向往之，并追逐之。
