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2025年07月17日
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黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。習(xí)近平同志在北京考察工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，要明確城市戰(zhàn)略定位，調(diào)整疏解非首都核心功能，有效控制人口規(guī)模，增強(qiáng)區(qū)域人口均衡分布，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展。特大城市作為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較快和綜合承載力最強(qiáng)的城市，既要吸納新增城市人口、有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，又要調(diào)控人口規(guī)模、防治人口過度膨脹帶來的城市病，只有全面深化改革，創(chuàng)新完善人口規(guī)模調(diào)控機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展。
把握促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的關(guān)鍵
當(dāng)前，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的關(guān)鍵是搞好特大城市人口規(guī)模調(diào)控，提升中小城市人口吸納能力，引導(dǎo)人口有序遷移、合理分布。從各國人口發(fā)展規(guī)律看，在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過程中，特大城市人口增長的壓力長期存在。勞動(dòng)力一般優(yōu)先向特大城市聚集，特大城市人口規(guī)模在城鎮(zhèn)化過程基本完成時(shí)才趨于穩(wěn)定。從我國城鎮(zhèn)化過程看，特大城市產(chǎn)業(yè)集聚和公共服務(wù)水平高，人口機(jī)械增長是人口增長的主要原因。據(jù)預(yù)測，到2020年，我國500萬人口以上的特大城市將達(dá)到21個(gè)，1000萬人口以上的超大城市將達(dá)到8個(gè)，超大城市所在都市圈人口總量將達(dá)到5億人。
隨著人口快速增長和人口發(fā)展階段的變化，特大城市人口長期均衡發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。戶籍人口老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，流動(dòng)人口成為城市新增勞動(dòng)力的重要組成部分；流動(dòng)人口舉家遷移，居住長期化趨勢明顯，基本公共服務(wù)均等化需求迫切；人口空間分布不均衡，就業(yè)與居住地分離現(xiàn)象突出。同時(shí)，人口資源環(huán)境矛盾日益突出，交通擁堵、環(huán)境污染、資源匱乏等問題困擾著居民生活。在城鎮(zhèn)化大潮涌動(dòng)、特大城市和大城市不斷增多的發(fā)展階段，探索合理有效調(diào)控人口規(guī)模的政策措施，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。
特大城市人口規(guī)模調(diào)控面臨的困難和問題
特大城市人口規(guī)模過快增長主要是由流動(dòng)遷移人口快速聚集造成的。這種快速聚集是勞動(dòng)力自發(fā)選擇的結(jié)果，是城鎮(zhèn)化進(jìn)程以及城鄉(xiāng)、區(qū)域生產(chǎn)力和公共服務(wù)發(fā)展不平衡的結(jié)果，也是人口服務(wù)管理體制和城市管理能力滯后的表現(xiàn)。
大量優(yōu)質(zhì)資源集中在特大城市，對人口產(chǎn)生巨大吸引力。我國特大城市主要是直轄市、計(jì)劃單列市、省會(huì)城市和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展城市，它們在市場競爭和行政資源調(diào)動(dòng)方面具有雙重優(yōu)勢，對資源要素產(chǎn)生“虹吸”效應(yīng)。這是大量優(yōu)質(zhì)資源集中在特大城市的主要原因。優(yōu)質(zhì)公共資源的集中分布和較高水平的公共服務(wù)，吸引大量外來人口進(jìn)入特大城市。另外，特大城市內(nèi)部優(yōu)質(zhì)資源分布不均衡，大量人口居住在郊區(qū)，卻在城市中心地區(qū)就業(yè)、上學(xué)、就醫(yī)，放大了人口快速增長帶來的交通擁堵、環(huán)境污染等問題。
特大城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級面臨壓力，對普通勞動(dòng)力的需求仍然較大。北京、上海、廣州等特大城市基本形成了以第三產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的余地較小，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整主要是各產(chǎn)業(yè)內(nèi)部調(diào)整，各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展質(zhì)量和水平將不斷提升。然而，當(dāng)前特大城市高技能人才的總量、結(jié)構(gòu)和素質(zhì)還不適應(yīng)這一需求，特別是先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等行業(yè)高技能人才短缺。同時(shí)，近年來特大城市居民服務(wù)和其他服務(wù)業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、住宿和餐飲業(yè)等生活性服務(wù)業(yè)的勞動(dòng)力需求不斷增加，城市日常生活運(yùn)行對外來流動(dòng)人口的依賴性越來越強(qiáng)。
特大城市要素價(jià)格形成機(jī)制尚需完善，人口調(diào)控的市場手段有待建立。我國特大城市行政級別較高，農(nóng)產(chǎn)品、水、能源等供應(yīng)在全國或區(qū)域范圍內(nèi)得到優(yōu)先保障，這實(shí)際上包含了對特大城市的價(jià)格補(bǔ)貼，導(dǎo)致產(chǎn)品和要素價(jià)格不能完全反映市場供求關(guān)系。價(jià)格原本應(yīng)成為調(diào)控人口的市場手段，實(shí)際卻成為吸納人口進(jìn)入特大城市的政策因素。
特大城市與周邊地區(qū)尚未形成良性的組團(tuán)式發(fā)展模式，人口疏解的空間受限。一方面，一些特大城市與周邊地區(qū)沒有形成分工明確的區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈和城市網(wǎng)絡(luò)，周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展薄弱。特大城市周邊缺少具有人口吸納能力的緩沖帶，因而成為周邊大量農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的首選地。另一方面，調(diào)控人口涉及產(chǎn)業(yè)的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移、公共服務(wù)資源的空間再配置等。這就需要在人口流入地與流出地之間、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地與承接地之間、地方政府與中央政府職能部門之間建立跨區(qū)域、跨部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，但目前這種機(jī)制尚未形成。
全面深化改革，形成人口規(guī)模系統(tǒng)調(diào)控機(jī)制
特大城市人口規(guī)模調(diào)控的目標(biāo)不只是控制人口總量，還應(yīng)形成規(guī)模合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、分布均衡的人口科學(xué)發(fā)展態(tài)勢。人口規(guī)模調(diào)控不能僅在人口問題上做文章，還應(yīng)綜合考慮影響人口流動(dòng)的關(guān)鍵因素。應(yīng)按照黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出的全面深化改革的部署和要求，完善相關(guān)體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)特大城市人口規(guī)模調(diào)控由被動(dòng)適應(yīng)人口增長向超前謀劃、改革挖潛、提高人口綜合承載力轉(zhuǎn)變；由單純控制人口進(jìn)入向建立和完善人口退出機(jī)制轉(zhuǎn)變；由直接的行政調(diào)控向綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)管理和公共服務(wù)等手段轉(zhuǎn)變。
加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)編制實(shí)施特大城市與周邊城市一體化發(fā)展規(guī)劃。打破行政區(qū)劃界限，建立健全跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，加快構(gòu)建特大城市所在都市圈城市網(wǎng)絡(luò)體系，明確都市圈內(nèi)各類城市功能定位，建立統(tǒng)籌區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口調(diào)控、空間布局、環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)資源配置的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。探索建立都市圈內(nèi)公共財(cái)政基金，加快公共服務(wù)和社會(huì)保障區(qū)域一體化進(jìn)程。建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移利益共享機(jī)制，探索稅收共享和共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，研究出臺鼓勵(lì)企業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移的財(cái)稅、土地利用等優(yōu)惠政策。
明確特大城市戰(zhàn)略定位，以非核心功能及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的調(diào)整疏解帶動(dòng)人口疏散。特大城市應(yīng)根據(jù)自身功能定位和發(fā)展目標(biāo)，厘清核心功能和非核心功能，逐步將非核心功能相關(guān)要素特別是相關(guān)優(yōu)質(zhì)資源向外圍新城和周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移，制定具體的轉(zhuǎn)移方案和明確的時(shí)間表。積極探索非就業(yè)人口異地養(yǎng)老的有效途徑，促進(jìn)人口動(dòng)態(tài)平衡。
發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，運(yùn)用市場化手段促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和人口雙向流動(dòng)。加快建立與勞動(dòng)生產(chǎn)率提高相適應(yīng)的工資正常增長機(jī)制，對不符合特大城市發(fā)展定位和方向的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)加大其經(jīng)營成本，形成產(chǎn)業(yè)退出的市場倒逼機(jī)制。提升生活性服務(wù)業(yè)規(guī)?；I(yè)化經(jīng)營水平，建立健全相關(guān)行業(yè)準(zhǔn)入制度。加快特大城市市政公用事業(yè)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制改革，以生產(chǎn)、生活成本調(diào)控人口規(guī)模。
推進(jìn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化，優(yōu)先解決穩(wěn)定就業(yè)、長期居住的流動(dòng)人口落戶問題。逐步剝離附著在戶籍制度上的福利待遇。依托居住證制度，按照權(quán)利和義務(wù)對等原則，保障流動(dòng)人口基本公共服務(wù)和發(fā)展權(quán)利，建立分層、分類、有梯度的公共服務(wù)供給制度，優(yōu)先實(shí)現(xiàn)實(shí)有人口在教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等方面機(jī)會(huì)均等。把人口流向作為確定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方向和力度的重要依據(jù)，設(shè)立新的地方主體稅種，增強(qiáng)流入地為流動(dòng)人口提供服務(wù)的動(dòng)力和能力。
創(chuàng)新考評機(jī)制，提高城市社會(huì)治理水平。增加流動(dòng)人口市民化、城市宜居程度、城市創(chuàng)新能力、對區(qū)域輻射帶動(dòng)能力等方面的考核權(quán)重，引導(dǎo)特大城市人口與資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)特大城市所在區(qū)域一體化發(fā)展。推動(dòng)人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)部門共享，加強(qiáng)人口流量、流向、生存發(fā)展?fàn)顩r的動(dòng)態(tài)監(jiān)測，建立融人口、土地、產(chǎn)業(yè)、資源環(huán)境、公共服務(wù)等方面信息和服務(wù)管理功能于一體的精細(xì)化的城市管理體系。提升基層社區(qū)服務(wù)管理水平，加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)管理。發(fā)揮群眾組織的社會(huì)協(xié)同作用，加快形成現(xiàn)代社會(huì)治理模式。
