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2025年07月19日
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10月18日，在安徽合肥召開的全國城市基礎設施建設經驗交流會上，住房和城鄉建設部部長陳政高表示，要進一步完善城市公用事業服務價格形成、調整和補償機制，打破“玻璃門、彈簧門、旋轉門”，吸引社會資本參與基礎設施建設。
每年漏水70億立方米
夠1億城市人口使用
“在座的各位，哪位能說自己對城市的地下設施、地下管線是清楚的，了解得準確無誤？恐怕沒人敢說。施工時發生的管線事故比比皆是，就足以說明這個問題！”在交流會上，面對陳政高的提問，全場鴉雀無聲。
改革開放以來，我國城市建成區已由1981年的7438平方公里，達到去年的47855平方公里；城鎮化率達到去年的53.7%，實現歷史性跨越。然而，城市基礎設施建設，特別是地下基礎設施建設，卻沒能跟上城市建設的步伐。
地下管線老化造成停水、停電、停氣時有發生，燃氣管道、暖氣管道事故頻發，管道“跑冒滴漏”嚴重。以自來水為例，我國平均漏失率為15.7%，有些地方甚至高達30%以上，而發達國家最高水平是6%至8%。管道漏失導致我國每年流失自來水70多億立方米，相當于一年“漏”掉一個太湖，足夠1億城市人口使用。
城市內澇與馬路拉鏈問題久治不愈。由于排水防洪體系不完善，大多數城市，一次大雨，就會導致城市交通、通訊、電力中斷，城市運轉癱瘓。城市馬路破損嚴重，相當數量馬路不僅井蓋密集，而且屢屢開挖。例如南京市市政設施綜合養護管理處去年就表示，過去5年間，南京主城區道路平均每年要被“開膛破肚”約1500次。
“沒有這些基礎設施，就沒有城市生活，就沒有新型城鎮化。市長抓城市建設，既要重視城市的面子，也要重視里子；既要重視地上，更要重視地下。”陳政高說，“地下”不出政績，尤其不產生經濟效益，其實這是一個誤區。城市基礎設施建設不僅承載了城市，還在拉動經濟。基礎設施投資一般占全社會固定資產投資的15%，為經濟發展做出重要貢獻。
20種管線30個部門管
用大數據擺脫睜眼瞎
“過去真是睜眼瞎，根本不知道城市地下管網是什么樣子，都是發生了事故去搶修才發現問題。現在有了大數據，任何市政道路施工，我們心里都有底。”江蘇徐州市常務副市長王昊坦言，去年初徐州完成了首次“地下普查”，初步建立起了覆蓋主城區450平方公里、總長約6600公里的地下管線信息管理系統。如今，地下管線按顏色進行分類，城市規劃局不僅可以為地上施工提供管線圖紙，還可以在地下搶修時進行快速定位。
“我國多數城市都沒有對地下管線建設的綜合驗收備案，再加上許多城市歷史久遠，地下管線究竟是什么樣，長期以來是筆糊涂賬。”王昊說，徐州市管網由電力、燃氣等約20部門進行管理維護，各自為政，往往會出問題。例如，國家規定給水管道和燃氣管道間距不得小于1米，而有些地方的實際間距只有0.25米。
徐州曾經的糾結只是我國城市地下設施建設滯后的縮影。我國城市地下管線種類繁多，共有供水、排水、燃氣、熱力、電力、通信、廣播電視、工業8大類20余種管線；管理體制和權屬復雜，涉及政府30多個部門，條塊分割、多頭管理的問題比較嚴重。
為了扭轉“重地上輕地下”“重建設輕管理”的城市建設管理舊觀念，今年6月，國務院辦公廳印發了《關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》，要求2015年底前完成城市地下管線普查，建立綜合管理信息系統，編制完成地下管線綜合規劃。用10年左右時間，建成較為完善的城市地下管線體系。
“現狀不清、‘家底’不明是當前我國城市地下管線存在的主要問題之一，開展普查和建立完善信息系統有利于問題的解決。”國務院參事室特約研究員王靜霞說。
讓法規文件不再打架
讓社會資本撒開腿跑
無論是摸底，還是改造，城市地下設施建設始終繞不開“錢從哪兒來”的問題。財政部副部長王保安在今年3月表示，預計到2020年城鎮化率達到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元。原有城鎮化建設主要依賴財政、土地的投融資體制弊端已顯現，難以持續，亟須建立規范、透明的城市建設投融資機制。
為此，2013年9月，國務院下發了《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》，提出了城市建設投資體制改革的總體思路。此后，在《關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》中，又對進一步發揮市場機制在城市建設中的資源配置作用、鼓勵和吸引社會資本進入公共產品和服務市場、改革城市建設的投融資體制，提出了政策措施。
“我國社會資本不僅雄厚，而且對投資城市基礎設施有相當高的熱情，關鍵是會不會用。”陳政高說。
目前，在眾多吸引社會資本參與的模式中，政府和社會資本合作模式，即PPP模式，被寄予厚望。不過，要推廣運用該模式，必須盡快對現行法規政策進行梳理，消除有沖突的制度障礙。“現在政出多門，又多為地方性法規，權威性不足，部分文件之間甚至相互矛盾。希望有關部門進一步明確PPP項目操作規則，不要讓企業無所適從。”天津生態城投資開發有限公司總經理孟群說。
盡管資金是道門檻，但也不乏“螺螄殼里做道場”的企業。
“很多企業抱怨資金有限，沒法解決管網老舊的問題，其實還是要向改革要紅利、向管理要效益。”紹興市水務集團有限公司董事長張紀爾介紹，除了建立完備的管網在線監測體系，企業還實行了漏損率和漏損水量“雙掛鉤”定量考核，檢漏人員的收入與查出的漏損水量相關。“檢漏工已成為全公司收入最高的工種，員工增收的同時，每年也為企業增加經濟效益1000余萬元。”
目前，紹興水務集團服務的2000多公里管網的漏損率從2000年前的21%降低至4%，比世界最先進“日本標準”還低2個百分點。
城市基礎設施建設五大任務(鏈接)
在供排水方面，力爭2015年實現全國城市公共供水普及率95%，城鎮污水處理設施再生水利用率達到20%以上。今年底前將編制完成城市排水防洪設施建設規劃，用10年左右時間建成較完善的城市排水防洪工程體系，建設自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市。
在城市管網方面，2015年底前完成城市地下管線普查。地下城市新區要推進綜合管廊建設，用3年左右時間，在全國36個大中城市全面啟動地下綜合管廊試點工程。
在市政交通方面，到2015年全國軌道交通新增運營里程1000公里，力爭完成對全國城市危橋加固改造，地級以上城市建成橋梁信息管理系統。
在垃圾處理方面，到2015年，每個省(區)建成一個以上生活垃圾分類示范城市，36個重點城市生活垃圾全部實現無害化處理。
在園林綠化方面，到2015年，老城區人均公園綠地面積應不低于5平方米，城市居民出行“500米見園”比率不低于60%；所有城市至少建成一個具有一定規模，水氣電設施齊備、功能完善的防災避險公園。
