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2025年09月07日
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張英洪：北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員、法學博士、中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會專家委員。
在城市化進程中，為了保護公民的人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利，為了保護我們民族獨特和寶貴的物質(zhì)遺產(chǎn)和非物質(zhì)遺產(chǎn)，我們必須將城市化納入法治的軌道，推行法治城市化，以法治終結(jié)大拆大建式的城市化。
城市化存在著兩個方面破與立的關(guān)系。簡單地說，從硬件上看，城市化中的破與立就是破除舊的物質(zhì)建筑，建設新的物質(zhì)建筑；從軟件上看，城市化中的破與立就是破除舊的政策制度，建設新的政策制度。長期以來，我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化一方面熱衷于硬件上的破舊建新，忽視軟件上的制度建設；另一方面在硬件的破立上，又簡化為大拆大建。大拆大建實質(zhì)上是一種文革式“破四舊”的激進破壞思維和大躍進式“大干快上”的激進建設思維在城市化中的雙結(jié)合與新體現(xiàn)。
大拆大建式的城市化模式，既嚴重侵犯了公民個人的財產(chǎn)權(quán)利，又嚴重侵犯了公共利益。在大拆大建式的城市化面前，一方面，公民的土地權(quán)利、住宅權(quán)利等財產(chǎn)權(quán)利甚至人身權(quán)利受到嚴重侵犯；另一方面，包括歷史文化遺產(chǎn)在內(nèi)的公共利益也遭到嚴重侵犯。我們看到，大拆大建式的城市化，成為地方政府追求政績的城市化，成為被房地產(chǎn)商綁架的城市化，成為侵犯公民個人權(quán)利和公共利益的城市化。
一些地方，以新農(nóng)村建設和城鎮(zhèn)化的名義，大肆將農(nóng)民強制趕上樓，大搞拆村并居，大規(guī)模地將具有成百上千年歷史的寶貴古村落、珍貴的歷史文化遺產(chǎn)毀壞掉，這不僅是侵犯農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利和居住權(quán)利，也是對中華傳統(tǒng)文化的嚴重破壞與侵犯。有的地方，在城市化中無心于破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、建立城鄉(xiāng)一體化的體制機制，卻熱衷于大規(guī)模地拆舊城、建新城，勢不可擋地拆除了一系列真的歷史文物，同時又花巨資建設一大批假的新古董。這種大拆大建式的城市化，嚴重破壞了城鄉(xiāng)物質(zhì)遺產(chǎn)和非物質(zhì)遺產(chǎn)，成為我國繼文革以后對中國傳統(tǒng)文化破壞最嚴重的現(xiàn)象。如果說文革式的破壞屬于“革命性破壞”的話，那么當前各地推行的新農(nóng)村建設和城鎮(zhèn)化式的破壞就屬于“建設性破壞”。“建設性破壞”造成的嚴重后果并不比“革命性破壞”的程度輕。
在城市化進程中，為了保護公民的人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利，為了保護我們民族獨特和寶貴的物質(zhì)遺產(chǎn)和非物質(zhì)遺產(chǎn)，我們必須將城市化納入法治的軌道，推行法治城市化，以法治終結(jié)大拆大建式的城市化。
法治城市化對國家治理現(xiàn)代化提出了深度的挑戰(zhàn)。法治城市化是一個非常重要的理論命題和實踐課題，涵蓋很廣，涉及到方方面面的內(nèi)容很多。一些地方政府之所以熱衷推行大拆大建式的城市化，除了當政者短視無知、利令智昏外，更重要的是地方政府權(quán)力沒有關(guān)進制度的籠子里。沒有邊界和底線的地方政府權(quán)力行使，就表現(xiàn)出相當?shù)陌谅鸵靶U。在城市化進程中，既不受任何制約、又不承擔任何后果的地方政府，成為侵犯公民個人權(quán)利和國家公共利益的現(xiàn)實危險，成為破壞國家長治久安與社會和諧穩(wěn)定的違法犯罪主體。這是缺乏法治的傳統(tǒng)城市化的嚴重后遺癥。我們推行的新型城市化，就是要走法治城市化之路。
為了保護我國公民的基本權(quán)利，為了保護我國優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化，為了將地方政府的權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，為了建設現(xiàn)代法治國家，我們特別需要關(guān)注地方政府犯罪這一突出現(xiàn)象和問題。我請教過一些刑法學專家，他們從教科書上找不到地方政府犯罪這個概念。但在我國城市化中，我發(fā)現(xiàn)明顯存在著一些地方政府犯罪現(xiàn)象。地方政府犯罪的基本含義是以地方政府作為主體的犯罪行為，這種犯罪行為既侵犯公民個人的權(quán)利，又侵犯了國家和民族的公共利益。地方政府犯罪的特征體現(xiàn)在普遍性、集體性、無責性、嚴重性上。地方政府犯罪的普遍性是許多地方政府在城市化中大拆大建，形成了一種地方政府暴力強征強拆的社會風潮；集體性是地方政府暴力強征強拆侵害公民權(quán)利和公共利益的行為并不只是地方執(zhí)政者個人的濫權(quán)行為，而是地方執(zhí)政集團集體行動的結(jié)果；無責性是暴力強征強拆的地方政府雖然明顯違法犯罪，但基本上沒有承擔相應的法律責任特別是刑事責任，這就導致我國法律失靈特別是刑法失靈的奇特現(xiàn)象；嚴重性是強征強拆的地方政府侵犯公民權(quán)利和公共利益比任何其他個人或組織侵犯公民權(quán)利和公共利益的后果更為嚴重。地方政府犯罪的后果，從個人來看，暴力強征強拆的地方政府嚴重侵犯了公民的人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利；從社會來看，暴力強征強拆的地方政府嚴重破壞了社會的公平正義；從政府來說，暴力強征強拆的地方政府嚴重扭曲、異化了政府的職能和角色定位；從執(zhí)政黨來說，暴力強征強拆的地方政府嚴重損害了黨的執(zhí)政合法性基礎(chǔ)；從國家來說，暴力強征強拆的地方政府嚴重侵蝕了國家和民族的公共利益。如何預防地方政府犯罪？我認為一是要轉(zhuǎn)變地方政府的職能，擺正地方政府的角色；二是要馴服權(quán)力，將地方政府的權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。人類的文明發(fā)展史表明，人類首先是馴服野獸，其次是馴服百姓，最后是馴服當權(quán)者。現(xiàn)在，我國已進入了馴服當權(quán)者的歷史新時期。三是要追究地方政府犯罪的刑事責任。在依法治國、建設社會主義法治國家中，地方政府犯罪不能沒有任何的法律責任。
推進城市化，并不必然要摧毀農(nóng)民的住宅、侵犯公民的財產(chǎn)權(quán)利，也并不必然要破壞歷史文化遺產(chǎn)、侵犯公共利益。我們有許多新的道路可以選擇，關(guān)鍵是我們要樹立以權(quán)利為導向的發(fā)展觀。60多年來，我們曾經(jīng)以階級斗爭為綱，后來以經(jīng)濟建設為中心，后來又強調(diào)穩(wěn)定壓倒一切。我們在發(fā)展觀上存在著以一種目標壓倒其他所有目標的激進化傾向，為了追求一個定格為高尚的目標，就可以壓倒社會的所有目標。這就造成了社會的嚴重畸形發(fā)展、變態(tài)發(fā)展、不正常發(fā)展。政府的目標應當是維護社會的公平正義，維護人的基本權(quán)利和自由。我們要走向以人的權(quán)利為導向的發(fā)展觀，就必須在法治的框架中和法治的軌道上，既把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，杜絕地方政府權(quán)力行使中的非理性主義和激進主義，讓濫用職權(quán)的地方當政者承擔相應的法律責任；同時又要切實保障公民個人和社會組織的權(quán)利，在處理好政府與市場關(guān)系的基礎(chǔ)上，處理好政府與社會的關(guān)系，充分發(fā)揮公民個人和社會組織在維護公民基本權(quán)利和保護歷史文化遺產(chǎn)上的積極性、主動性和創(chuàng)造性。
