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2025年07月18日
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探索和完善居住證制度，是今年全國(guó)兩會(huì)上備受矚目的一個(gè)熱點(diǎn)話題。李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出，“抓緊實(shí)施戶籍制度改革，落實(shí)放寬戶口遷移政策。對(duì)已在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住但尚未落戶的外來(lái)人口，以居住證為載體提供相應(yīng)基本公共服務(wù)，取消居住證收費(fèi)?！?/p>
政府工作報(bào)告提出的這個(gè)戶籍制度改革方向，在去年12月國(guó)務(wù)院法制辦向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的《居住證管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》中，也有明確的體現(xiàn)。該意見(jiàn)稿規(guī)定，公民離開(kāi)戶籍地到其他城市居住半年以上，符合有穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一的，可以申領(lǐng)居住證；居住證持有人可與當(dāng)?shù)貞艏丝谙硎芡鹊拿赓M(fèi)接受義務(wù)教育、平等勞動(dòng)就業(yè)等基本公共服務(wù)，并可逐步享受同等的就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)福利、隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格等權(quán)利。
全國(guó)人大代表、北京市政法委書(shū)記楊曉超透露，北京的居住證制度今年將出方案，北京不會(huì)靠行政命令去限制人口，暫住證將在居住證制度實(shí)施前設(shè)定退出執(zhí)行時(shí)間。全國(guó)人大代表、上海市市長(zhǎng)楊雄介紹說(shuō)，上海已經(jīng)出臺(tái)以積分制為主的居住證制度，執(zhí)行情況和預(yù)期非常吻合，現(xiàn)在上海市持有居住證的人約為17萬(wàn)人，上海將按照中央的要求，進(jìn)一步完善居住證制度，根據(jù)不同積分提供階梯式的就學(xué)、就醫(yī)等公共服務(wù)。從實(shí)施多年的暫住證制度到作為暫住證“升級(jí)版”的居住證制度，從居住證的“福利含金量”逐步向戶口本看齊，到居住證持有人將來(lái)申請(qǐng)本地戶口，每一步都見(jiàn)證了城市化進(jìn)程的足音，體現(xiàn)了社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的邏輯?，F(xiàn)在，居住證制度將從一些地方的試點(diǎn)擴(kuò)大到全國(guó)推行，有必要對(duì)居住證制度涉及的關(guān)系、利益進(jìn)行一番梳理，以便全面認(rèn)識(shí)居住證制度在戶籍制度改革中的重要性，在推進(jìn)戶籍制度改革的總體要求下，構(gòu)建積極穩(wěn)健、均衡良性的居住證制度。
關(guān)于外來(lái)人口在城市享受公共服務(wù)和權(quán)利保障，社會(huì)上、網(wǎng)絡(luò)上一直有一些情緒化、民粹化的聲音，抽象強(qiáng)調(diào)公民的自由遷移權(quán)，要求城市包括大城市為外來(lái)人口提供與戶籍人口同等標(biāo)準(zhǔn)、毫無(wú)差別的服務(wù)與保障。這種聲音的出發(fā)點(diǎn)沒(méi)有問(wèn)題，但對(duì)城市管理的困難、壓力和復(fù)雜性估計(jì)不足，也忽略了城市社會(huì)從歷史到現(xiàn)實(shí)的延續(xù)性。如果說(shuō)政治的最大技巧是妥協(xié)，那么公共政策的最大技巧就是平衡，只有在各種關(guān)系、各方利益之間達(dá)成相對(duì)的妥協(xié)，找到比較接近的平衡點(diǎn)，這樣的公共政策方具有科學(xué)性與可行性，也才能得到多數(shù)人的認(rèn)可與支持。
在完善居住證管理、深化戶籍制度改革的問(wèn)題上，需要在以下三個(gè)方面把握基本的平衡。其一，把握外來(lái)人口貢獻(xiàn)與城市提供服務(wù)保障之間的平衡。在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和權(quán)利保障一體化、均等化，居民從戶籍地流動(dòng)到任何一個(gè)城市，都能自動(dòng)享受到與其他城市同等的服務(wù)與保障，這只能是一個(gè)終極的理想。現(xiàn)實(shí)中，一個(gè)居民從戶籍地流動(dòng)到另一個(gè)城市，他應(yīng)當(dāng)在這個(gè)城市享受公共服務(wù)和權(quán)利保障，是因?yàn)樗ㄟ^(guò)工作、納稅、繳社保和消費(fèi)，為這個(gè)城市作出了一定的貢獻(xiàn)，以此“換”來(lái)城市為他提供服務(wù)與保障。外來(lái)人口為城市作出的貢獻(xiàn)有大有小，城市為他們提供的服務(wù)與保障也有多有少，兩者之間通過(guò)互動(dòng)博弈，實(shí)現(xiàn)居民貢獻(xiàn)與服務(wù)保障之間的動(dòng)態(tài)平衡。
其二，把握城市化進(jìn)程帶來(lái)的人口集中與城市資源承載能力之間的平衡。城市是人群聚集的結(jié)果，大城市、特大城市聚集人口的能力既是與生俱來(lái)，更是與日俱增，由此引發(fā)交通擁堵、空氣污染、治安混亂、水電氣供應(yīng)不足、貧民窟泛濫等“大城市病”，這在許多國(guó)家包括發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化進(jìn)程中，已有沉痛的教訓(xùn)。有鑒于此，居住證管理應(yīng)當(dāng)實(shí)行“分而治之”，對(duì)小城鎮(zhèn)、中小城市的人口流動(dòng)應(yīng)重在放松，并可適度引導(dǎo)人口集中，對(duì)北京、上海等大城市、特大城市的人口集中則應(yīng)適度調(diào)控，避免人口“超載”導(dǎo)致城市資源嚴(yán)重匱乏，避免城市化進(jìn)程因人口、資源關(guān)系嚴(yán)重失衡而跑偏翻車。
其三，把握戶籍人口權(quán)益與外來(lái)人口權(quán)益之間的平衡。城市戶籍人口中，有的是土生土長(zhǎng)的本地人，有的最初也是外來(lái)人口，后來(lái)落戶成為戶籍人口，他們都是城市的“原住民”，是城市人口的存量，外來(lái)人口則是城市人口的增量。在服務(wù)供給與權(quán)益保障的排序上，應(yīng)當(dāng)尊重歷史，考慮“先來(lái)后到”，以“原住民”優(yōu)先，夯實(shí)存量（主要體現(xiàn)公平），外來(lái)人口其次，優(yōu)化增量（主要體現(xiàn)效率）。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)政府、社會(huì)和全體居民的持續(xù)努力，逐步增進(jìn)外來(lái)人口的權(quán)益，才能從“原住民”與外來(lái)人口的權(quán)益保障平衡中，不斷接近并最終實(shí)現(xiàn)兩者權(quán)益保障的一體化。
