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　　蘆山“4·20”強烈地震發(fā)生后，黨中央、國務(wù)院高度重視災(zāi)區(qū)的科學(xué)重建和可持續(xù)發(fā)展工作。2013年5月21日，習(xí)近平同志主持召開抗震救災(zāi)工作會議，明確指出“要及時把工作重點轉(zhuǎn)移到恢復(fù)重建上來。恢復(fù)重建是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要科學(xué)規(guī)劃，精心組織實施”，并提出了“以人為本、尊重自然、統(tǒng)籌兼顧、立足當(dāng)前、著眼長遠”的要求。貫徹落實中央精神，蘆山災(zāi)后恢復(fù)重建堅持路徑創(chuàng)新和機制創(chuàng)新，立足近期避次生地質(zhì)災(zāi)害之險，著眼長遠謀可持續(xù)發(fā)展之計，把災(zāi)民永久安置選址同城鄉(xiāng)居民點布局優(yōu)化結(jié)合起來，把人口分布格局調(diào)整同產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重塑結(jié)合起來，把災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建的當(dāng)務(wù)之急同生態(tài)文明建設(shè)的長遠需求結(jié)合起來。這些做法，不僅積累了重大自然災(zāi)害發(fā)生后科學(xué)重建的經(jīng)驗，也為欠發(fā)達地區(qū)扶貧攻堅和實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)、促進重要生態(tài)功能區(qū)區(qū)域發(fā)展和邊遠地區(qū)走新型城鎮(zhèn)化道路提供了有益借鑒，豐富了中國特色可持續(xù)發(fā)展理論。

　　走可持續(xù)發(fā)展之路是蘆山恢復(fù)重建的理性選擇

　　中國特色可持續(xù)發(fā)展理論萌芽于農(nóng)耕文明時期的“因地制宜”思想。作為一個地域發(fā)展條件差異很大的國家，如何做到因地制宜始終是我國可持續(xù)發(fā)展進程中的關(guān)鍵問題。改革開放以來，我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展。但在發(fā)展過程中，很多地方忽視自身的資源環(huán)境承載能力，片面追求做大GDP和城市規(guī)模，經(jīng)濟發(fā)展的資源環(huán)境代價較高，區(qū)域發(fā)展的不可持續(xù)矛盾日益突出。其中，像蘆山地震災(zāi)區(qū)這樣的欠發(fā)達地區(qū)、生態(tài)功能重要地區(qū)、地理位置偏僻地區(qū)如何走可持續(xù)發(fā)展之路，更是一個難題。

　　蘆山地震災(zāi)區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的自然條件與區(qū)位條件較差，地震災(zāi)害進一步加劇了人地關(guān)系的緊張狀況；經(jīng)濟社會發(fā)展水平偏低，當(dāng)?shù)鼗謴?fù)重建的能力明顯不足。這使蘆山地震災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建和可持續(xù)發(fā)展面臨一系列困難。

　　從自然條件與區(qū)位條件看，在國家和四川省主體功能區(qū)規(guī)劃中，蘆山地震災(zāi)區(qū)被劃為資源環(huán)境承載能力弱的區(qū)域。蘆山地震災(zāi)區(qū)地處成都平原與青藏高原過渡地帶，山地面積占災(zāi)區(qū)總面積的90%以上，平壩面積所占比重不足6%，重災(zāi)區(qū)和極重災(zāi)區(qū)的后備建設(shè)用地非常貧乏。龍門山斷裂帶地震頻發(fā)，滑坡、崩塌、泥石流等次生地質(zhì)災(zāi)害隱患點密布；汛期降雨量大，增大了次生地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險。山地地表土層較薄，土壤侵蝕強度大，生態(tài)環(huán)境極其脆弱。災(zāi)區(qū)大部分位于川滇森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)、大小涼山水土保持和生物多樣性生態(tài)功能區(qū)，是重要的珍稀生物棲息地，也是國家乃至世界生物多樣性保護重要區(qū)域。

　　從經(jīng)濟社會發(fā)展水平看，蘆山地震災(zāi)區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對落后，21個受災(zāi)縣中許多受災(zāi)縣為山區(qū)，城鎮(zhèn)化水平低。2011年極重災(zāi)區(qū)蘆山縣的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入15513元，遠低于全國23979元的平均水平；農(nóng)村居民人均純收入5899元，是全國平均水平的85%；震前的財政自給率極低，僅為12%。地震災(zāi)害又造成巨大財產(chǎn)損失。蘆山地震極重災(zāi)區(qū)倒塌及嚴(yán)重損壞房屋率為8465間/萬人，重災(zāi)區(qū)倒塌及嚴(yán)重損壞房屋率平均達到3890間/萬人，分別達到與汶川地震極重災(zāi)區(qū)、重災(zāi)區(qū)萬人倒塌房屋率相當(dāng)?shù)乃健５卣鸺按紊鸀?zāi)害對基礎(chǔ)設(shè)施、工廠廠房和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件等的破壞相當(dāng)嚴(yán)重。老百姓自救能力、地方政府重建能力都比較弱。

　　在這種背景下，蘆山災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建必須走可持續(xù)發(fā)展之路。這就是按照生態(tài)文明建設(shè)的要求和可持續(xù)發(fā)展的理念，協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系，在資源有限供給、環(huán)境有限容量、生態(tài)安全保障、災(zāi)害充分防范的多重約束條件下，滿足人們不斷增長的合理的物質(zhì)文化需求，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。

　　走可持續(xù)發(fā)展之路應(yīng)立足實際、尊重自然

　　蘆山災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建走可持續(xù)發(fā)展之路，應(yīng)把握以下幾個要點：首先，以重建選址和重建分區(qū)為目的開展資源環(huán)境承載能力評價。以次生地質(zhì)災(zāi)害隱患點排查為基礎(chǔ)，綜合考慮自然地理條件、生態(tài)環(huán)境保護、地質(zhì)構(gòu)造以及人口經(jīng)濟分布和基礎(chǔ)設(shè)施狀況等因素，提出適宜重建的位置和地域范圍，通過土地用途管制或功能區(qū)管制手段，指導(dǎo)和約束災(zāi)區(qū)重建規(guī)劃和重建工作。其次，把空間布局規(guī)劃作為重建的上位和總體規(guī)劃，編制災(zāi)區(qū)系列恢復(fù)重建規(guī)劃。在落實重建區(qū)劃和區(qū)域功能定位的前提下，確定縣以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村居民點重建和調(diào)整方案；制定災(zāi)害防治系統(tǒng)方案，增強災(zāi)區(qū)抗災(zāi)防災(zāi)的綜合能力；確定生態(tài)屏障建設(shè)、生物多樣性保護、生態(tài)資源合理利用的目標(biāo)和路線圖，編制重大國土整治工程方案；提出山區(qū)城鎮(zhèn)化和特色經(jīng)濟發(fā)展的基本思路和總體布局方案，明確扶貧開發(fā)與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展相互促進的新型扶貧模式。最后，以增進欠發(fā)達地區(qū)人民福祉、增強災(zāi)區(qū)造血功能為宗旨，創(chuàng)新災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建和可持續(xù)發(fā)展的體制機制。

　　作為重建規(guī)劃和重建工作的重要依據(jù)，蘆山災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建的資源環(huán)境承載能力評價遵循如下準(zhǔn)則：一是自上而下調(diào)控與自下而上分析相結(jié)合。面對災(zāi)區(qū)資源環(huán)境承載能力構(gòu)成要素的復(fù)雜性與開放性特征，既考慮土地利用總體結(jié)構(gòu)、區(qū)域間相互作用、城鎮(zhèn)體系空間結(jié)構(gòu)等區(qū)域發(fā)展的客觀規(guī)律，進行分區(qū)方案的總量控制與區(qū)域調(diào)控；又考慮區(qū)域資源環(huán)境要素稟賦，充分把握分區(qū)結(jié)論的可行性與合理性。二是剛性約束與柔性指導(dǎo)相結(jié)合。遵循國家級和省級主體功能區(qū)劃方案與相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行國家關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)、生態(tài)保護、糧食安全等各項法律法規(guī)。同時，考慮災(zāi)后恢復(fù)重建現(xiàn)實需要，在產(chǎn)業(yè)重建、人口安置等方面給予一定彈性空間。三是整體評價與精細評價相結(jié)合。圍繞災(zāi)區(qū)重建規(guī)劃的需求及災(zāi)區(qū)實際，在全域評價資源環(huán)境承載力的基礎(chǔ)上，對極重災(zāi)區(qū)和重災(zāi)區(qū)增加次生地質(zhì)災(zāi)害評價的內(nèi)容。四是災(zāi)前狀態(tài)分析與災(zāi)后影響評估相結(jié)合。在考慮災(zāi)前水土資源狀態(tài)、生態(tài)環(huán)境特征等要素的同時，結(jié)合災(zāi)損分析對災(zāi)后影響進行評估。

　　資源環(huán)境承載能力評價從地質(zhì)條件及災(zāi)害危險性、自然地理條件、人口與經(jīng)濟基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向、災(zāi)損評估五類指標(biāo)入手，采用12個指標(biāo)項、21個指標(biāo)因子、近80個變量構(gòu)成的指標(biāo)體系進行評價。評價結(jié)果將蘆山地震災(zāi)區(qū)劃分為災(zāi)害避讓區(qū)、生態(tài)保護區(qū)、農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)和人口集聚區(qū)四類功能區(qū)，確定了各類功能區(qū)可承載的人口規(guī)模和國土空間開發(fā)強度，提出適宜人口居住和城鄉(xiāng)居民點建設(shè)的范圍，并對產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向提供咨詢建議。

　　在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展上，以發(fā)展綠色經(jīng)濟為導(dǎo)向，實行可持續(xù)的救災(zāi)扶貧致富新模式。近期優(yōu)先扶持能夠大量吸納就業(yè)的紡織工業(yè)、茶、林竹和中藥等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，安置災(zāi)區(qū)居民就業(yè)，穩(wěn)定災(zāi)民收入水平；長遠則立足生態(tài)和文化資源優(yōu)勢，逐步把文化生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)打造成為富民的支柱產(chǎn)業(yè)；以生態(tài)保護為前提，優(yōu)化調(diào)整水電、建材等重工業(yè)布局，提高資源開發(fā)類產(chǎn)業(yè)對災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建的貢獻度；推進特色、綠色農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營，提高農(nóng)民收入。在城鄉(xiāng)居民點重建上，適度引導(dǎo)人口集聚，探索山區(qū)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展新路徑；通過就地城鎮(zhèn)化和異地城鎮(zhèn)化兩個途徑并舉，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)和扶貧整村推進，建設(shè)特色宜居村莊，重塑災(zāi)區(qū)新面貌。

　　走可持續(xù)發(fā)展之路重在創(chuàng)新援建方式

　　蘆山災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建和可持續(xù)發(fā)展需要借助國家、四川省和兄弟省市的援建力量。綜合考慮以往災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建援建方式和效果、蘆山地震災(zāi)區(qū)發(fā)展?jié)摿褪転?zāi)特點，結(jié)合重建規(guī)劃提出的主要任務(wù)和發(fā)展目標(biāo)，蘆山災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建以增強當(dāng)?shù)卦煅δ転樽谥迹e極創(chuàng)新援建方式和體制機制，形成全方位、多途徑的援建格局，助推災(zāi)區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

　　立足災(zāi)區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，把形成資源產(chǎn)業(yè)和生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展的扶持政策和長效機制作為中央政府有關(guān)部門援建的突破口，提高資源開發(fā)和生態(tài)建設(shè)對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的貢獻率。做大生態(tài)文化旅游業(yè)，以旅游資源入股，助推經(jīng)濟持續(xù)增長。進一步退耕還林，種地人轉(zhuǎn)為林業(yè)工人，經(jīng)營林業(yè)和林下經(jīng)濟以增加收入。把資源開發(fā)類產(chǎn)業(yè)收入盡可能留給災(zāi)區(qū)，提高能源和礦業(yè)對災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建的貢獻度。把蘆山等重災(zāi)區(qū)縣納入主體功能區(qū)規(guī)劃國家級生態(tài)重點建設(shè)區(qū)，探索和應(yīng)用生態(tài)補償新機制。

　　著眼異地工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，把在雅安市區(qū)或成渝經(jīng)濟區(qū)建設(shè)飛地型產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城鎮(zhèn)安置點作為四川省援建的戰(zhàn)略重點，緩解地震災(zāi)區(qū)人地矛盾壓力，加快全面建成小康社會步伐。按照“政府協(xié)商、市場運作、優(yōu)勢互補、利益共享”的原則，省政府牽頭，在骨干企業(yè)和地方政府配合下，合力創(chuàng)建災(zāi)區(qū)異地產(chǎn)業(yè)園區(qū)。結(jié)合異地產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，集中安置災(zāi)民就業(yè)和居住，形成產(chǎn)城互動的居民點。

　　以提高災(zāi)民就業(yè)能力和遷移規(guī)模為目標(biāo)，把技能培訓(xùn)和吸納就業(yè)作為東部發(fā)達省（市）援建的長期任務(wù)，努力縮小區(qū)域發(fā)展差距。制定東部發(fā)達省（市）培訓(xùn)災(zāi)區(qū)人力資源的配額指標(biāo)，形成職業(yè)教育幫扶長效機制。建立東部發(fā)達省（市）吸納災(zāi)區(qū)勞動力就業(yè)、上學(xué)、移民的激勵機制，鼓勵東部發(fā)達省（市）采取多種援助措施為災(zāi)民轉(zhuǎn)移就業(yè)搭建平臺。

　　（作者為中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展研究中心主任、研究員）