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2025年07月18日
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6月29日，人社部和財政部會同有關部門起草了《基本養老保險基金投資管理辦法》征求意見稿（以下稱“辦法”），向全社會征求意見，地方養老基金投資方案即將落地。據媒體報道，國務院常務會議基本確定了地方委托全國社保基金理事會運營養老金結余的模式。
目前養老基金的管理主要分為三類：第一，作為養老戰略儲備的全國社保基金，由全國社保基金理事會管理，儲備用于人口老齡高峰的支付危機，投資對象包括國債、股票、產業投資等；第二，作為補充養老保險的企業年金（及職業年金），由合格的養老基金管理人管理，投資對象與全國社保相近；第三，作為基本養老保險的養老保險累計結余，由各省市級及以下政府的社保部門管理，投資策略保守，僅限于國債、銀行存款等。
不同的投資策略，導致不同的投資收益。從收益率看，全國社保基金收益率最高，自成立起至2014年，年均投資收益率高達8.36%；企業年金居次，2007年以來，企業年金年平均收益率7.87%；職工的基本養老保險基金收益率最低，多數年份在2%-3%，與同期年均通貨膨脹率（2.42%）相當，其中基本養老保險中個人賬戶記賬積累基金的收益率大多也低于3%-4%。
地方基本養老保險基金的收益率低可以理解，養老金是退休職工的保命錢，安全第一，投資收益率不是首要目標。全國各地方政府社保部門的管理水平、投資能力參差不齊，允許地方養老金投資高風險高收益的證券投資基金以及未上市股權，雖然某些地方養老金投資收益率可能會很高，但鑒于他們中的大多數投資能力，必然會有相當多的地方養老金投資出現虧損，危及退休金的支付。
這種背景下，既要讓地方養老金結余享受全國社保基金的收益率，又要避免地方養老金自行入市的投資風險，地方養老金委托全國社保基金運營管理成為最現實的想法。幾年前，廣東就進行了嘗試。截至2014年底，全國社保基金受托管理的試點做實個人賬戶資金1106億元，廣東養老金結余1054億元。此次出臺的《辦法》可視為廣東經驗的全國推廣。
各地養老金結存金額不小。到2014年底，城鎮職工與居民的基本養老保險基金累計結存35645億元。
但別高興得太早。這近3.6萬億的養老金結余雖然多，但大多集中于粵蘇浙魯川京遼晉滬等經濟發達地區，前5省份的結余就占全國的46%（2012年），而基本養老保險完成省級政府統籌的僅有4個直轄市和陜青藏等7個地區，粵蘇浙魯等地養老金結余雖多，但多散落在各省級、市級甚至縣級政府。因此，《辦法》第十三條第一款規定，（養老基金的委托人，亦即各省級政府或其社保部門）制定養老基金歸集辦法，將投資運營的養老基金歸集到省級社會保障基金財政專戶。
養老金結余歸集到省級社保并不是一件容易的事。首先，下級政府上繳基金雖然會獲得更高的投資回報，但也意味著對養老基金的控制權變弱，這是下級政府不希望看到的。其次，由于人口在區域間流動的不確定性，各地養老金收支不穩定，每年結余或虧損的數字都在變化，增加了歸集工作的困難。
因此，中央及省政府的社保部門應以養老金歸集到省為契機，順勢推進各省基本養老保險的省級統籌，一舉消除各地基本養老統籌層次太低、收支苦樂不均的問題。除了解決地方養老金入市的現實問題，還將化解現有社保區域分割阻礙勞動力流動、緩解區域間人口流動帶來的社保收支失衡局面。
