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2025年07月26日
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【第一條道路】 政府主導、農(nóng)民被動
總體描述：以政府征用農(nóng)地、出讓土地、抵押融資來推動城市化，政府成為投資主體、利益主體、建設主體，效率高，但成本巨大。有城市沒有人，有政府沒市場，農(nóng)民利益受損，群體性事件頻發(fā)。
新京報：為什么要尋找中國城市化第三條道路？
劉守英：目前已經(jīng)有兩條道路了，第一條就是目前所實行的從上世紀90年代末期開始加速推進的城市化發(fā)展模式，我稱之為“政府主導、農(nóng)民被動”，政府是城市規(guī)劃的主體、建設的主體、基礎設施投資的主體、GDP主要的渴求者和創(chuàng)造者，這條道路的特點是城市外觀非常漂亮、發(fā)展非常迅速。
新京報：為什么這條道路可以實現(xiàn)城市化的迅速推進？
劉守英：這是整個國家土地制度導致的結果。
一是利用城鄉(xiāng)土地二元結構，政府從農(nóng)民那里按照原產(chǎn)值低價征收土地，再高價賣出土地，價差使政府成為土地利益的獲得者；
二是政府利用規(guī)劃權不斷擴張城市，將農(nóng)村集體土地轉變?yōu)閲型恋兀賹⑼恋氐盅韩@得貸款，城市基礎設施建設70％資金都來自于土地抵押貸款，大家關注更多的所謂“土地出讓收入”，其實只抵消了土地抵押貸款的利息。
三是城市利用低價征來的土地，招商引資，發(fā)展工業(yè)園區(qū)，政府獲得稅收收入。
通過這些方式，政府獲得了城市建設的資金。土地就是發(fā)動機，啟動了整個城市投資和建設，物質(zhì)形態(tài)的城市發(fā)展非常快，這可以稱為“中國城市化的秘密”。
新京報：這種模式存在哪些弊病呢？
劉守英：一是金融風險。抵押土地獲得銀行資金支持，是預支未來的城市化，比如預期某塊地將蓋成商業(yè)樓盤，可能值多少錢，銀行按照評估價的75％提供貸款，但是，如果發(fā)展的不如預期，資金就會出問題。而且貸款以財政做擔保，財政靠國庫里的錢，這也有風險。
二是農(nóng)民利益受損，因為他只獲得了按照原土地用途的補償，不是利益的分享者，他就會想為什么自己不可以賣地或開發(fā)房地產(chǎn)，結果就是小產(chǎn)權房問題以及上訪等。
三是整個城市化不解決人的問題，“城中村”就是典型。政府雖然通過征地將土地迅速城市化，但城市化核心是人的城市化、人的生活方式的城市化，把“農(nóng)民”變成城市形態(tài)的“市民”不是一天兩天的事，而是一場革命，一場生活方式、價值觀、產(chǎn)業(yè)形態(tài)的革命。我們現(xiàn)在的城市化只有土地沒有人。
新京報：這條路還能繼續(xù)走下去嗎？
劉守英：我們承認這條路的好處，它帶來的城市化成績也是有目共睹的，不可抹殺，但必須看到，這條路已越來越難走了，有兩大成本必須考慮：
一是住房成本，土地壟斷的模式導致資源稀缺，要素市場扭曲，推高了整個住房的成本，引起居民不滿；二是農(nóng)民不滿的成本，這個成本也是非常高的，而且在不斷累積。
政府現(xiàn)在是兩頭不落好，獲得土地時得罪農(nóng)民，終端又得罪買房的人，被罵唯利是圖。
新京報：確實是這樣。
劉守英：其實，政府并不是利潤最大化者，除了某些官員可以獲得腐敗機會，政府要那么多錢干嗎？最終還是用來建設城市。
城市土地只有15%－20％是可賣的，工業(yè)用地是按照成本價供應的，其他土地都是劃撥的，后者占大頭，用商業(yè)化的土地收入來平衡80％沒有收入的土地的建設成本，大多數(shù)城市是平衡不了的。
既然如此，就必須考慮，政府搞這樣的城市化干什么，圖什么！
【第二條道路】 政府退出，農(nóng)民自主自發(fā)
總體描述：政府充當“旁觀者”，完全由農(nóng)民自主自發(fā)推動城市化，雖然解決了農(nóng)民收益問題和城市流動人口居住問題，但產(chǎn)生了嚴重城市病，屬于無序的、混亂的、法外的城市化，不可持續(xù)。
新京報：第二條道路是什么樣的？
劉守英：第二條道路是農(nóng)民完全自主自發(fā)的城市化，這條路現(xiàn)在也在走，表現(xiàn)為兩種形態(tài)。
第一種是城中村，當政府將他們的大部分土地征用、抵押、出讓時，農(nóng)民自己也在利用剩余的土地毫無規(guī)劃地參與城市化，分享土地級差收益，他們自己蓋了很多高樓，通過出租獲得收入，解決了城市政府措手不及的大量涌入的流動人口的居住問題。
他們的貢獻不容抹殺，要知道，政府主導的城市化其實是不裝人的，能買得起幾萬塊一平米房子的畢竟不是多數(shù)，大多數(shù)人是流向了價格低廉的城中村，北京700萬流動人口，80％在城中村。
第二種是在城市圈子外的農(nóng)民靠產(chǎn)業(yè)化發(fā)展聚集人口，從產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化到人口非農(nóng)化的模式，像北京的鄭各莊。它的好處是，農(nóng)民靠房租和產(chǎn)業(yè)，解決了收入問題，分享了土地級差收益。
新京報：這條道路不好嗎，至少農(nóng)民享受了城市化的好處？
劉守英：從農(nóng)民獲利的角度看,它確實好。但是，我們不得不正視的一個現(xiàn)實是，城市化決不能是原子式的市場化，它必須是有規(guī)劃、有功能分區(qū)的，財富的積累必須是有法律保障的。沒有秩序、沒有規(guī)劃的城市化，最后的結果一定是不可收拾的，也完全不是我們應該追求的城市化。沒有法律保障的城市化，當事人也沒有好的長遠預期。
新京報：為什么？
劉守英：先說城中村，農(nóng)民除了增加了收入，沒有任何城市的幸福感，犯罪、安全、消防等問題非常大，管理成本極高，雖然我們不承認它是貧民窟，但這不就是典型的城市病嗎？政府覺得是隱患，生活在其中的人也不覺得幸福，嚴格說起來，是與城市化不相容的。
再說圈外農(nóng)民在集體土地上長出來的城市，第一，整個制度不接納，法律規(guī)定圈內(nèi)叫城，圈外叫村，你有什么權力建城市？第二，集體土地，只能長苞谷或自己搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，怎么能長城市，誰讓你建住宅樓了，誰允許你賣了？第三，無論圈內(nèi)圈外，都是在不符合規(guī)劃的情況下長出來的，基礎設施與城市兩張皮，設施立項不批準，建設立項不批準，是法外經(jīng)濟，法外的城市化；第四，治理結構上沒有當做城市對待，你房子蓋的再漂亮，身份仍然是農(nóng)民，按照農(nóng)村的治理結構治理，與城市無法對接；第五，村莊腐敗，權力、資金、能力大的人多占，無公平可言。
總體而言，這條農(nóng)民自發(fā)的城市化模式，將城鄉(xiāng)二元體制隔離表現(xiàn)的淋漓盡致，而且強化了這種隔離。
【第三條道路】規(guī)劃主導、農(nóng)民主體
總體描述：政府作為城市建設的組織者、服務者、制度提供者，主動破解二元體制藩籬，對規(guī)劃、土地、資金、基礎設施、社保、人口管理等主動改革，允許集體土地在符合規(guī)劃的前提下與國有土地平等進入土地市場。
新京報：第三條道路是怎么設計的？
劉守英：第三條道路是妥協(xié)的道路，最好的方案是“規(guī)劃主導、農(nóng)民主體”，退而求其次的方案是“政府主導、農(nóng)民主體”，目前只能選擇第二個方案，逐步走向第一個方案。
新京報：能否具體談談？
劉守英：最好的方案是在符合規(guī)劃的前提下把第二條道路合法化，現(xiàn)在的規(guī)劃是“用途管制＋所有制管制”，農(nóng)地轉非農(nóng)要審批，集體轉國有要審批，但由于政府可以隨意調(diào)整規(guī)劃，只要占補平衡，就可以征收農(nóng)地，用途管制形同虛設。
其實，規(guī)劃管制最根本目的是功能管制，只要空間符合規(guī)劃，不管集體還是國有，都可以平等進入市場，集體土地擁有平等的建設、立項、發(fā)展產(chǎn)業(yè)的權利，農(nóng)民分享土地非農(nóng)級差收益。
這就是“規(guī)劃主導、農(nóng)民主體”，簡單說就是政府完全作為規(guī)劃者，土地讓農(nóng)民自己去開發(fā)。
新京報：這個方案不可行嗎，為什么要退而求其次地走“政府主導、農(nóng)民主體”？
劉守英：首先是規(guī)劃能不能硬起來，目前還是行政權大于規(guī)劃權，我們擔心目前還做不到；第二，基礎設施建設，一個村是做不起來的，必須由政府主導來做；第三，社會保障體系同樣需要政府來主導；第四，更主要的，我們目前這套二元體制把農(nóng)民排斥在外，政府不主動來破，農(nóng)民自己是掙脫不掉的。
所以，我們設想走一條“政府主導、農(nóng)民主體”的道路，有幾個核心意思：
一、政府不再充當土地經(jīng)營者，而是作為城市建設的組織者、服務者、制度提供者，政府主動在規(guī)劃、土地、立項、基礎設施建設、社會保障等方面破解城鄉(xiāng)二元體制，打開農(nóng)民參與城市化的合法大門。
二、將城鄉(xiāng)接合部的土地完全用于解決這一地區(qū)的城市化問題，即在城市一體化規(guī)劃下，完全用于解決農(nóng)民的居住、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施建設和社會保障，促進農(nóng)民的市民化進程。簡單說，就是政府拿一部分地到市場上賣，這個錢完全用于解決這一塊土地上的城市化問題，平衡就行，不能謀利。而第一條道路中政府是要把土地盈余做到最大化的，這個方案解決了第一條道路的弊病。
三、要為農(nóng)民留產(chǎn)業(yè)用地。過去農(nóng)民上樓就不管了，只有土地的城市化沒有人的城市化，現(xiàn)在要給農(nóng)民留一塊地，用來發(fā)展城市產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民長期分紅。畢竟城市化是極長期的生活方式的轉型，如果一下子斷掉，給多少錢都不行，要留一個產(chǎn)業(yè)，讓他有一個長久的過渡。像北京在集體土地上搞公租房，就是一個非常大的突破。這里的關鍵是，解決規(guī)劃和用途管制下，農(nóng)民集體所有土地與國有土地的平等進入問題，真正實現(xiàn)兩種土地所有制的“同地、同價、同權”。
新京報：有個問題，之前提到，政府需要很大的資金去搞協(xié)議轉讓等地區(qū)的城市化建設，如果無法通過征收農(nóng)地盈利，這部分錢怎么解決？
劉守英：第一，我們到底要不要做那么多的公共目的用地，建那么多的廣場、馬路，政府蓋那么多樓？第二，工業(yè)用地不能再低價協(xié)議轉讓了，要靠市場來做。
在這些供地結構改變后，就不需要那么多錢了。
