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2025年07月16日
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11月3日，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》(以下稱建議)正式公布。
建議提出：穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置辦法，依法推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。深化農(nóng)村土地制度改革。
在建議發(fā)布的前一天，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》(以下稱方案)。作為我國農(nóng)村改革的頂層設(shè)計(jì)，方案明確農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)思路。
其中提到，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑；適時(shí)就二輪承包期滿后耕地延包辦法、 新的承包期限等內(nèi)容提出具體方案。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者梳理發(fā)現(xiàn)，方案綜合了近年來關(guān)于土地改革等領(lǐng)域的嘗試，以及地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，梳理出當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)農(nóng)村改革的五大核心領(lǐng)域，包括農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制和農(nóng)村社會(huì)治理制度。
學(xué)界和地方農(nóng)業(yè)系統(tǒng)人士評(píng)價(jià)，改革方案整體比較穩(wěn)健，強(qiáng)調(diào)“審慎穩(wěn)妥”。
宅基地改革突破最大
十八屆三中全會(huì)以來，新一輪土地改革一直是關(guān)注焦點(diǎn)。
上述方案強(qiáng)調(diào)，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)為基本原則。
在最受市場(chǎng)關(guān)注的“三塊地”，方案提出“開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)”。
農(nóng)村土地征收制度改革的基本思路提到，縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序等。
集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革的基本思路提到，允許土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲(chǔ)、商服等經(jīng)營性用途的存量農(nóng)村集體建設(shè)用地，與國有建設(shè)用地享有同等權(quán)利，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規(guī)則、服務(wù)監(jiān)管制度和土地增值收益的合理分配機(jī)制。
其中，突破最大的是宅基地改革。其改革基本思路是：在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制，對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。
湖北省一位農(nóng)業(yè)部門官員告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，關(guān)于宅基地的改革，江西、湖南的一些地區(qū)已經(jīng)在試點(diǎn)；在沒有試點(diǎn)的地區(qū)，民間也有少數(shù)的不規(guī)范的“交易”存在。
2015年1月中央發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，其中決定在全國選取30個(gè)左右縣(市、區(qū))行政區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)，其中包括15個(gè)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。
十三五規(guī)劃建議中亦提到：維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。
以湖北試點(diǎn)宜城市為例，目前，該市已出臺(tái)農(nóng)村宅基地有償使用、自愿退出、收益資金管理、村民自治、歷史遺留問題處理等相關(guān)管理辦法的征求意見稿。
二輪承包新期限將適時(shí)推出
值得注意的是，在深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革方面，方案提到，抓緊修改有關(guān)法律，落實(shí)中央關(guān)于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變的重大決策，適時(shí)就二輪承包期滿后耕地延包辦法、 新的承包期限等內(nèi)容提出具體方案。
該政策將關(guān)系到大批租賃農(nóng)戶承包地的工商資本。根據(jù)2015年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見》，首次對(duì)工商資本租賃農(nóng)戶承包地在租賃時(shí)間和土地面積上設(shè)置了明確的上限控制和監(jiān)管辦法。其中對(duì)租賃期限，應(yīng)視項(xiàng)目實(shí)施情況合理確定，可以采取分期租賃的辦法，但一律不得超過二輪承包剩余時(shí)間。
按現(xiàn)行三十年承包期計(jì)算，第二輪承包最晚將在2028年到期。 21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者此前在基層采訪土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，許多基層農(nóng)業(yè)經(jīng)管部門以及工商企業(yè)對(duì)新的承包期限方案，極為關(guān)注。
強(qiáng)調(diào)地方試點(diǎn)需取得授權(quán)
方案在鼓勵(lì)地方改革試點(diǎn)時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)“對(duì)突破現(xiàn)行法律法規(guī)的重大改革，要按程序報(bào)批，取得授權(quán)，在一定范圍內(nèi)開展試點(diǎn)”。
一位湖北農(nóng)業(yè)系統(tǒng)官員告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，方案強(qiáng)調(diào)試點(diǎn)先行，鼓勵(lì)積極探索、允許采取差異性、過渡性的制度和政策安排，但是明確提出了試點(diǎn)需要授權(quán)，過去很多地方跟風(fēng)試點(diǎn)，有好的經(jīng)驗(yàn)，也存在盲目性。
他還表示，方案本身也總結(jié)了很多地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，將改革從地方試點(diǎn)到全國盤活。比如其中提到的“探索建立工商資本農(nóng)地租賃風(fēng)險(xiǎn)保障金制度”，是對(duì)武漢經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。而完善和拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、地票等試點(diǎn)，則是對(duì)重慶經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。
“很多提法都是對(duì)過去的總結(jié)，整份方案還是比較穩(wěn)健和謹(jǐn)慎”，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心副教授呂德文對(duì)此表示。
