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2025年07月19日
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傳統的土地利用方式和收益分配機制已經成為城鎮化過程中城鄉矛盾的焦點，為破解這一難題，成都市在經過多年的制度調整和規劃布局基礎上，探索出了一種新型的城鄉土地利用機制，在保護耕地面積、推動農村變革和承載城市發展之間形成了有效統一。
這套新機制的運行模式是：通過“耕地保護基金”(簡稱耕?；?實現耕地保護，通過“土地整理”節約農村建設用地，通過城鄉建設用地“增減掛鉤”承載城市快速發展，通過城市土地增值反哺農村再推動農村變革。
設立“耕保基金”守住耕地紅線
成都市是一個有著1100多萬人口，其中600萬在農村，全市人均占有耕地不足六分。人多地少的成都市在快速城市化發展過程中，如何妥善處理“拓展城市與保護耕地、發展農村”之間關系考驗著當地的執政者。
2008年初，成都市開始探索新時期耕地保護新機制，設立了“耕保基金”，以經濟利益補償和契約式管理的手段，把保護耕地的國家意志轉化為農民內心意愿，實現了保護耕地、農民增收、社保擴面的多贏效果。
這種耕地保護新機制的具體做法是：按照基本農田每年400元/畝、一般耕地每年300元/畝的標準，由政府向擁有耕地的農戶發放耕地保護補貼；補貼主要用于農民購買農村養老保險；政府與農民簽訂《耕地保護合同》，農戶承擔耕地保護責任，違約將被追回補償款并承擔相應處罰。
據了解，目前成都市共有635萬多畝耕地保護任務，其中600萬畝是基本農田。據此測算，全市每年需支付“耕?；稹奔s26億元左右。成都市國土局局長曾敏告訴記者，“耕?；稹敝饕獜氖小⒖h兩級的新增建設用地土地有償使用費和土地出讓收入中提取，不足部分由政府財政補充。
農民集中居住節約建設用地土地集約利用推動農村發展
成都市耕地一直存在中低產田比重較大、田塊過小過多且不規整、田埂和田間道路占地較多等問題，不適應農業規模經營發展。此外，成都平原歷史形成的農村居民住宅有95%都是以自然村落、院落和獨戶居住為主，人均占地面積150平方米，呈現“散、多、亂”狀況。
基于這種認識，六年前，成都市開始了“農民集中居住、土地集中經營”的農村土地利用集約化探索。據統計，2004年以來，成都市已實施完成土地整理面積近220萬畝，新增耕地30萬畝。建成農民集中居住區和聚居點800多個，促進約10萬農戶30多萬人集中居住，還建成了56個面積在5000至10000畝的高產穩產、有產業特色的高標準基本農田保護示范區。
在四年前還是成都市市級貧困村的新津縣袁山村農民集中居住區，記者看到了一幅完全不同的景象：戶戶青瓦房，家家大宅院；門前水泥路，屋后大花園；水電氣光纖，直通家里邊……
袁山村和五峰村的聯合黨委書記李偉介紹說，通過村民集中居住和土地整理工程，袁山村共節約出近百畝集體建設用地，通過對這近百畝集體建設用地的綜合利用，村里發展起多種經營。
據統計，成都全市農村居民點用地達145萬余畝，大約是900平方公里，比目前成都建成區面積還要大。國務院發展研究中心農村部研究員劉守英認為，只要能追加適當的投資，就完全可能在不減少耕地的硬約束下增加城市建設用地的供應量?！爸袊鞘谢陌Y結與其說是缺少土地，還不如更準確地說是缺少資本。”
“增減掛鉤”拓展城市空間“收益反哺”縮小城鄉差距
但是經過近幾年的快速發展，成都同國內其他很多特大城市一樣，其發展已經遇到用地瓶頸問題，必須找到一條“不減少耕地、不能損害農民利益”的城市合理用地道路。這也就是成都市土地制度改革的第三個重點。
成都市國土局副局長黃曉蘭介紹說，成都市的解決辦法就是利用城市建設用地與農村建設用地增減掛鉤，“政策解決一部分城市化進程中土地承載量問題；城市土地的收益再僅哺農村，實現城鄉差距縮小、農村共享統籌城鄉改革成果”。
以成都市郫縣為例，早在2004年初，該縣就已經用完了前一輪土地利用規劃確定的建設用地指標。在建設新農村過程中，該縣唐元鎮長林村進行土地整理，節約了263畝建設用地。這些騰出來的農村建設用地被平移到靠近該縣縣城城市規劃區的犀浦鎮和友愛鎮，經過依法批準征收和對當地農民依法補償安置后，按規定用作為經營性用地公開拍賣，共得近六億余元，其中6500多萬元用于長林村的拆舊建新、公共配套，2.6億多元用于犀浦鎮和友愛鎮拆遷補償，2.6億多元用于繳納稅費、土地出讓金、耕地保護基金以及社保住房基金等。
劉守英認為，實行綜合國土整治，農村可以獲得一筆資本投入，城市可以獲得土地承載，耕地面積也能增加這是一舉三得的好事。
根據土地詳查統計，成都市20個區(市)縣共有農村建設用地145萬畝，占全市建設用地總量的48%；農村人均建設用地面積154平方米，其中宅基地約占90%。北京大學國家發展研究院的李力行博士通過測算得出結論，如果給予適當的規劃、投資和建設，通過村莊整治把農村人均宅基地面積降至人均70平方米，成都全市可增后備建設用地就達65萬畝，比當前成都市整個建成區面積還要大。
通過土地整治和增減掛鉤，在有效解決了城市發展承載不足的同時，也實現了城市土地級差收益反哺農村。據統計，2004年至今，成都市共投入土地整治專項資金50億元，掛鉤資金100億元，整合部門資金近3億元，平均每年投入25億多元。實施土地整治和掛鉤項目的項目區農村，平均每個村土地整治專項資金和其他涉農資金的投入可達到4000萬元以上，平均每個農民從城市化土地增值中收益3.2萬元，形成了農民與各相關利益方分享城市化土地增值的新格局，也極大解決了制約新農村建設的資金瓶頸。
