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2025年09月02日
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相比“十二五”規(guī)劃，“十三五”規(guī)劃(以下簡稱“規(guī)劃”)關于房地產(chǎn)管理著墨確實不多，但更多地突出其民生屬性。
首先，規(guī)劃發(fā)展目標提出，就業(yè)、教育、社保、醫(yī)療和住房等公共服務體系更加健全和均等化；其次，規(guī)劃提出，戶籍人口城鎮(zhèn)化率加快提高，深化住房制度改革，加大城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造。這意味著，未來住房將凸顯其民生屬性，房地產(chǎn)發(fā)展的空間也要在城鎮(zhèn)化中挖掘。
規(guī)劃以改革、創(chuàng)新、環(huán)境、民生、國家戰(zhàn)略等五大主線，描繪出了建設小康社會的路線圖。小康界定上，從此前強調(diào)GDP總量，轉(zhuǎn)變?yōu)橐笕司鵊DP。發(fā)展理念上，首次提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大基本理念，其中創(chuàng)新為首、著墨最多。改革則是確保創(chuàng)新的保障，住房制度改革是應有之義。新型城鎮(zhèn)化既與住房制度改革密切相關，又是創(chuàng)新動力的核心要素。
規(guī)劃一開始，首先對現(xiàn)階段做了明確界定，即“十三五”是全面建成小康社會的決勝階段，規(guī)劃必須緊緊圍繞實現(xiàn)這一奮斗目標來制定。城鎮(zhèn)化是分享改革紅利、實現(xiàn)小康的重要途徑。按常住人口算，我國城鎮(zhèn)化率已接近55%，但2013年戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅35.9%，其中有2.5億農(nóng)民工已在城鎮(zhèn)卻沒有戶口。要實現(xiàn)小康，首先要讓在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城落戶，并與城鎮(zhèn)居民有同等權利和義務。
因此，規(guī)劃提出戶籍人口城鎮(zhèn)化率加快提高。一方面，該提法旨在讓更多的非戶籍居民成為戶籍居民，享受戶籍居民才能享受到的公共服務，主要包括子女教育、醫(yī)療養(yǎng)老和住房保障。在這里，住房是作為城鎮(zhèn)基本公共服務的地位出現(xiàn)的。也就是說，在城鎮(zhèn)常住的人群，有權利獲得最基本的住房保障。另一方面，該提法旨在規(guī)避過去“土地城鎮(zhèn)化”，實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”。
“人的城鎮(zhèn)化”最主要的標志，就是公共服務的均等化，這就繞不開財稅體制改革。目前，增值稅、企業(yè)所得稅和營業(yè)稅是我國三大稅種，個人所得稅占全國稅收比重僅7%。因此，政府注重企業(yè)發(fā)展，有稅收來源上的先天基礎。從地方收入來看，營業(yè)稅是地方稅收收入中的大頭(35%)，土地出讓金是地方綜合收入中的大頭(50%左右)。因此，地方政府更關注企業(yè)、更關注房地產(chǎn)發(fā)展。
由“十八大”開啟的新一輪財稅改革，本質(zhì)上是從過去幾十年的“增長型”財政到“服務型”財政的巨大轉(zhuǎn)變，也是國家治理現(xiàn)代化的標志。新一輪財稅改革涉及中央和地方、政府和企業(yè)、部門間權利調(diào)整，涉及到稅收法定、預算制度改革、稅種轉(zhuǎn)變(從間接稅到直接稅)、中央地方財權事權重劃等。
在財稅改革短期難見效的情況下，城鎮(zhèn)化過程中的公共服務均等化，就需要漸進過渡。因此規(guī)劃提出，“實施居住證制度，努力實現(xiàn)基本公共服務常住人口全覆蓋。”這意味著，外來常住人口通過入戶實現(xiàn)市民化，即便不可能在“十三五”全部解決，但通過增加附屬在居住證上的公共服務，漸進縮小戶籍和非戶籍居民之間的差別。因此，明確公共服務的內(nèi)涵和外延后，居住證將成為“十三五”推進城鎮(zhèn)化的重要途徑。
同時，要激勵地方提高外來人口入戶比例，財稅、土地政策調(diào)整是必須的。因此，規(guī)劃提出“雙掛鉤”，即“財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤，城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤”。第一個掛鉤，一方面在于中央與地方共同分擔市民化的成本(中科院預測外來人口“本地化”的公共服務成本為13.1萬元/人)，以體現(xiàn)“市民化”的正外部性特征；另一方面，以增加或減少轉(zhuǎn)移支付，構(gòu)建中央財政轉(zhuǎn)移與地方政府吸納外來人口“激勵相容”的機制。
另外，“穩(wěn)增長”和“促轉(zhuǎn)型”將貫穿“十三五”，地方政府對于增加建設用地的慣性依賴仍舊存在。因此，第二個掛鉤以吸納多少農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量，作為核批地方政府新增建設用地規(guī)模的一個參考指標，這是中短期內(nèi)激勵地方政府落實外來人口本地化政策的有效之舉。同時，外來人口增加，將相應增加空間和用地需求。按目前城鎮(zhèn)規(guī)劃的慣例是，一個新增人口需要100平方米的建設用地。
在“十三五”期間，如果外來人口入戶比例能夠大幅度地提升，實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化率從目前的35.9%提升到45%，將增加1.3億城鎮(zhèn)戶籍人口，城鎮(zhèn)戶籍人口增幅為26.5%，而城市戶籍總?cè)丝趯⑦_到6.3億。這不僅能夠有效地消化樓市待售庫存，而且也將使得整體消費上一個臺階，對于“穩(wěn)增長”來說意義重大。
外來人口在城市徹底安定下來以后，消費和投資將全部保留在城市，城市的集聚效應和規(guī)模效應將開始體現(xiàn)，不僅地方政府公共服務供給的成本被分攤，地方債務負擔下降，而且以消費為主的內(nèi)需在GDP中的占比將明顯提升，地方政府的稅收結(jié)構(gòu)將徹底改觀。同時，人口集聚帶來的需求是產(chǎn)業(yè)集聚擴張和的前提，也是產(chǎn)業(yè)分工細化和服務業(yè)發(fā)展的基礎。目前第三產(chǎn)業(yè)大發(fā)展、對GDP貢獻超過第二產(chǎn)業(yè)的局面將進一步被夯實。
隨著城鎮(zhèn)化的推進，地方政府對于第二產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)的依賴將下降，房地產(chǎn)也將回歸其本質(zhì)——居住和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎。城鎮(zhèn)化內(nèi)需與地方政府公共服務、稅收將形成良性循環(huán)。另外，城鎮(zhèn)化推進中的新增人口是樓市的有效需求，人口、產(chǎn)業(yè)、住房也將形成相互推動的良性循環(huán)。
