以傳播城市化專業(yè)知識(shí)為己任
2025年07月17日
星期四
設(shè)為首頁
|
加入收藏
搜索
本期顧問—黃小虎
人物簡(jiǎn)介：中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)，曾任中國(guó)土地評(píng)估中心主任，中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院副院長(zhǎng)、院長(zhǎng)、黨委書記、巡視員。曾在《紅旗》、《求是》雜志工作15年，研究經(jīng)濟(jì)學(xué)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、土地經(jīng)濟(jì)、住房改革等；在土地管理系統(tǒng)工作14年，主攻土地經(jīng)濟(jì)研究。2006年榮獲國(guó)務(wù)院政府特殊津貼。
提問1：農(nóng)村土地改革在改革開放初期便已開始，其對(duì)中國(guó)的城市化進(jìn)程起到了怎樣的作用？過程中又經(jīng)歷了怎樣的周折？
黃小虎：我國(guó)的改革開放事業(yè)是以農(nóng)業(yè)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取得突破為發(fā)端展開的。聯(lián)產(chǎn)承包的本質(zhì)，就是農(nóng)村土地使用制度改革。改革開放后的十幾年時(shí)間里，總體政策取向是鼓勵(lì)農(nóng)民利用非農(nóng)業(yè)用地走向市場(chǎng)、發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的，否則不會(huì)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的“異軍突起”。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大發(fā)展，又對(duì)中國(guó)的城市化起到了促進(jìn)作用——不僅催生了大量小城鎮(zhèn)，還培育了一些大、中城市。例如東莞，改革開放前它只是個(gè)5平方公里的縣城，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展、產(chǎn)業(yè)的集聚，現(xiàn)在已是600平方公里、840萬人口的特大城市了。其建成區(qū)范圍有70%的土地，至今仍然屬于農(nóng)村集體所有，可以說是一個(gè)在集體土地上生長(zhǎng)起來的大城市。
我國(guó)憲法規(guī)定，土地所有權(quán)不允許買賣，但土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村集體土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)是符合憲法精神的。如果按這條路走下去，原本有可能較順利地探索出一條符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的土地使用和管理制度改革之路，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)體制改革也會(huì)相對(duì)完整，然而歷史的發(fā)展總要經(jīng)歷曲折：改革開放后，城市發(fā)展占用越來越多的耕地，在這種情況下，國(guó)家擔(dān)心若放開集體土地入市，耕地保護(hù)會(huì)變得更加困難，于是決定修改土地管理法。
1998年修訂、1999年實(shí)施的土地管理法規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”；“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。這兩條規(guī)定意味著，農(nóng)民不能再像過去一樣憑借土地財(cái)產(chǎn)權(quán)自主參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程了；這兩條規(guī)定還意味著，此后的城市化進(jìn)程不再是政府在幕后積極引導(dǎo)、市場(chǎng)在臺(tái)上發(fā)揮作用的自然歷史過程，而是政府站到臺(tái)上大包大攬了。就這樣，歷史的發(fā)展拐了一個(gè)不算小的彎兒。
提問2：修訂后的土地管理法如何影響了中國(guó)城市化的的走向？這一影響是利大于弊還是弊大于利？
黃小虎：新法確立了國(guó)有土地有償使用的制度，地方政府很快學(xué)會(huì)了靠征地、賣地獲取土地出讓收入，形成了所謂的土地財(cái)政；進(jìn)而很快學(xué)會(huì)了用土地抵押融資，形成了所謂的土地金融，并以土地金融為主體，累積起大量的地方債。有錢好辦事，十幾年間，城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和舊城改造風(fēng)起云涌、如火如荼，城市的面貌日新月異。如果我們肯定中國(guó)城市化建設(shè)取得了巨大成績(jī)，那么就應(yīng)該肯定，現(xiàn)行土地制度和新土地管理法的實(shí)施功不可沒。
然而，凡事有利必有弊，初期往往利大于弊，隨著矛盾的運(yùn)動(dòng)，會(huì)逐漸演化為弊大于利。現(xiàn)行土地制度一個(gè)最大的矛盾，就是政府的土地管理部門既是管理者，又承擔(dān)了經(jīng)營(yíng)國(guó)有土地的職能，既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”，并利用“裁判員”身份把集體土地變成了自己的“運(yùn)動(dòng)場(chǎng)”。結(jié)果，政府隨意圈占農(nóng)村土地的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，系列弊端日益突顯。
首先,耕地保護(hù)的目標(biāo)不可能實(shí)現(xiàn)。地方的建設(shè)資金主要依賴土地財(cái)政和土地金融，就要不斷地征地、賣地，這樣的制度設(shè)計(jì)本身就不是保護(hù)耕地的設(shè)計(jì)，而是占地的設(shè)計(jì)。這些年來，全國(guó)的城市幾乎無一例外，統(tǒng)統(tǒng)走的是外延擴(kuò)張的路子，主要原因就在這里。
其次,惡化了政府與人民群眾（特別是農(nóng)民）的關(guān)系。站在農(nóng)民和農(nóng)村的角度，通往工業(yè)化、城市化的道路有三條：第一，在自己的土地上發(fā)展轉(zhuǎn)型；第二，進(jìn)城打工；第三，國(guó)家建設(shè)征用土地。前兩條路是主動(dòng)參與城市化進(jìn)程之路，第三條路則是“被城市化”之路。過去，這三條路都可以通行，但是新法卻把第一條路堵死了，三“車道”變?yōu)槎败嚨馈保敖煌ā弊匀粨矶拢皇Ｏ碌膬蓚€(gè)“車道”又都不太順暢，政府與農(nóng)民的矛盾因而日益凸顯、激化。
城市里普通市民的利益也受到損害。即使符合規(guī)劃，也不允許集體建設(shè)用地開發(fā)房地產(chǎn)，開發(fā)商因此處于自然壟斷地位。在投機(jī)、投資需求拉動(dòng)和政府拍賣土地推動(dòng)下，房?jī)r(jià)虛高，大大超出了中、低收入人群的支付能力，自住性需求根本無法滿足。老百姓為了買房而節(jié)衣縮食是普遍的現(xiàn)象，由此產(chǎn)生嚴(yán)重的民生和社會(huì)問題。
再次，透支未來，孕育著政府信用危機(jī)和財(cái)政、金融風(fēng)險(xiǎn)。政府出讓土地，用地者（企業(yè)或個(gè)人）要透支未來收益，才能購買幾十年的土地使用權(quán)。也就是說，政府出讓土地所獲得的每一筆收入，都有若干企業(yè)或個(gè)人的負(fù)債與之相對(duì)應(yīng)。因此，政府用賣地收入搞建設(shè)，本質(zhì)上是全社會(huì)“寅吃卯糧”，加大了用地企業(yè)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，降低了用地個(gè)人的生活水平。同時(shí)，也隱含了相當(dāng)?shù)慕鹑陲L(fēng)險(xiǎn)：土地金融是政府直接負(fù)債經(jīng)營(yíng)，用未來收益逐步償還，本質(zhì)上也是“寅吃卯糧”。目前土地金融的規(guī)模已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了土地財(cái)政，有些城市一屆政府的負(fù)債，下屆甚至下幾屆政府都不一定能夠償還。許多地方政府的償債能力嚴(yán)重不足，于是靠借新債償舊債來拖延。這種局面如不制止，難免會(huì)發(fā)生類似美歐的債務(wù)、金融危機(jī)。
最后，導(dǎo)致政府行為扭曲、失控。政府經(jīng)營(yíng)土地，為腐敗分子提供了較大的尋租空間；政府經(jīng)營(yíng)土地制度，使不同層級(jí)政府的職能發(fā)生錯(cuò)位，降低了行政管理效率；政府經(jīng)營(yíng)土地制度，還使社會(huì)對(duì)政府行為的監(jiān)管出現(xiàn)盲點(diǎn)，政府行為失控，不能及時(shí)得到糾正。
提問3：以上弊端的出現(xiàn)，意味著現(xiàn)行土地制度步入了新的改革節(jié)點(diǎn)。您認(rèn)為，當(dāng)下土地問題的背后是什么？如今改革的關(guān)鍵點(diǎn)在哪里？
黃小虎：這些問題也引起黨和政府的高度重視，至少從本世紀(jì)初開始，幾乎年年都有中央文件或國(guó)務(wù)院文件提出要改革征地制度，一些政府部門和地方政府也按中央精神開展相關(guān)改革試點(diǎn)，取得了不少成果。然而，改革要想取得決定性突破，必須由國(guó)家修改相關(guān)的法律、制度和政策。可惜，這方面卻未能取得任何實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，土地管理法的修改遲遲不能推出，相關(guān)的配套辦法即使擬定了也不可能出臺(tái)。而國(guó)家層面的制度不改，部門和地方的試點(diǎn)也很難深入下去。一時(shí)間，土地制度改革步履艱難，陷入膠著狀態(tài)。
其實(shí)，征地問題和土地市場(chǎng)問題是現(xiàn)象而不是本質(zhì)。本質(zhì)的問題是政府經(jīng)營(yíng)土地的職能定位，形成了依靠土地財(cái)政和土地金融的利益格局和發(fā)展方式。改革征地制度，會(huì)減少政府的收入；允許經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目使用集體土地，政府就無地可賣了，無異于“自廢武功”。現(xiàn)在，政府在土地問題上既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”的局面，是在財(cái)稅體制、投資體制、戶籍制度、干部制度等多種因素疊加下形成的，所以說，如果不從根本上改變發(fā)展方式、轉(zhuǎn)變政府職能，征地問題和土地市場(chǎng)問題的改革也就不可能推得動(dòng)。
