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2025年07月16日
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曹四發(fā)：推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌模式，使農(nóng)民共享改革成果
北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心副主任
在通常的土地利用規(guī)劃中，并沒有專門的集體建設用地指標，它是一種事實認可：既然此處已建起房屋，那么這里就是建設用地；既然這里建起的企業(yè)已獲批，那么該企業(yè)就有建設用地基地……所以，中國到底有多少集體建設用地，至今沒有一個準確的統(tǒng)計數(shù)字。北京郊區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展的進程中，經(jīng)歷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)大院的過程，如今工業(yè)大院基本已成為外來人員的租賃集中地。據(jù)統(tǒng)計，北京二環(huán)以內(nèi)人員并不集中，人員集中的區(qū)域在城鄉(xiāng)結(jié)合部，尤其在工業(yè)大院中。這一區(qū)域高密度地容納了大量的小建材、小五金、小市場、小作坊等低端業(yè)態(tài)。我們對其的總結(jié)是：第一，人員密集；第二，公共安全隱患大，因為水電自引，所以容易起火；第三，由于私搭亂建、亂堆亂放嚴重，生存環(huán)境、交通狀況、空氣質(zhì)量等都相對惡劣。
北京市政府對這些大院分兩批進行環(huán)境建設，稱其為“第一道綠隔”和“第二道綠隔”。其中，處于“第二道綠隔”的89個鄉(xiāng)鎮(zhèn)始終無法達到規(guī)劃要求的綠化面積，我們研究和試點的大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)便在此列。該鎮(zhèn)有24個村，24個村就有24個村級工業(yè)大院。24個大院加上里面搭建的廠房，共有約1000萬平方米的面積。如何將這24個工業(yè)大院集中起來？我們的做法是把1000萬平方米內(nèi)的建筑全部拆除，統(tǒng)一在某處建一個園區(qū)，占地只需約200—300萬平方米。這樣做的效果是：第一，還綠了700—800萬平方米，把“第二道綠隔”規(guī)劃的綠地面積落實了；第二，統(tǒng)一建設水、電、路等基礎設施，布局實現(xiàn)了規(guī)范和優(yōu)化；第三，產(chǎn)業(yè)結(jié)構升級了，以前是各村自營，現(xiàn)在被納入了鎮(zhèn)的范圍；第四，農(nóng)民收入增加了，24個村成立了一個經(jīng)營聯(lián)合社，村民都是股東，每年分紅。我們把這種模式稱為鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，即集體建設用地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌集約利用。
這一模式與傳統(tǒng)的征地開發(fā)模式不同，征地開發(fā)模式農(nóng)民難在城市發(fā)展中持續(xù)獲利，我們則希望開辟另一種模式：使土地權屬與農(nóng)民收入緊密相連，同時能夠契合政府的規(guī)劃、減輕人口和資源環(huán)境的壓力，對城市的管理和運行產(chǎn)生正面作用。這種模式現(xiàn)在很受認同，2014年北京市5個區(qū)選了6個鎮(zhèn)作為試點，發(fā)展趨勢良好，但在實踐過程中面臨著3個棘手的難題，迫切需要各位專家為我們出謀劃策：
第一，規(guī)劃和土地管制的政策障礙。原來的1000萬平方米是“事實婚姻”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不必承擔責任，現(xiàn)在的300萬平方米則需鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔責，因此園區(qū)遲遲拿不到正式的建設規(guī)劃許可證和建設許可證；
第二，投融資的體制和模式問題。我們在5區(qū)6鎮(zhèn)中做了初步的規(guī)劃和測算，若按此模式改造，每個鎮(zhèn)平均需要投資100億元，但是20年內(nèi)這筆投資是得不到回報的，這就需要政府從公共財政中撥出一部分資金（如10億）作為引導性墊資，而現(xiàn)在缺乏這樣的投融資體制安排。
此次《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》提出的改革舉措中，我認為最值得肯定和推崇的就是對農(nóng)村金融給予了充分、高度的重視。一直以來，農(nóng)村金融缺失嚴重，商業(yè)金融的模式根本無法解決農(nóng)村的問題，農(nóng)村金融必須由商業(yè)金融、合作金融與政策金融融合而成。如果我們能以鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的模式把農(nóng)村集體土地盤活，將龐大的集體資產(chǎn)釋放出來，使集體經(jīng)濟與國有經(jīng)濟形成雙輪驅(qū)動，前景將是不可估量的。只是這一“釋放”若要實現(xiàn)，不僅需要將集體資源集中起來，更需要觀念、體制的轉(zhuǎn)變和一次重大的思想解放；
第三，經(jīng)營的問題。24個工業(yè)大院統(tǒng)籌集約利用后，如何定位、布局產(chǎn)業(yè)？以何種模式經(jīng)營？如何保證能夠盈利？我們至少要建立組合與團隊、建立比較清晰的委托代理機制，事情才能有初步的基礎。
