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2025年09月06日
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縱觀前述的一系列的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)矛盾及應(yīng)對(duì)的政策，城鎮(zhèn)化（也泛稱“城市化”）及其相關(guān)聯(lián)的農(nóng)民工戶籍制度是一個(gè)非常突出的問(wèn)題，甚至是解決幾個(gè)問(wèn)題的核心。中國(guó)過(guò)去60年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是以國(guó)家推動(dòng)高速工業(yè)化為主線，城鎮(zhèn)化政策是其中重要的組成部分。
中國(guó)的社會(huì)主義城鎮(zhèn)化獨(dú)具特色，發(fā)展的模式與世界“標(biāo)準(zhǔn)”的模式既有共同之處，也有不同的地方。相同的是，城鎮(zhèn)化由工業(yè)化推動(dòng)，勞動(dòng)力由土地密集型農(nóng)業(yè)向城鎮(zhèn)工業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)移。不同的是，推動(dòng)中國(guó)城鎮(zhèn)化的基本上是政府，市場(chǎng)只是個(gè)配角；還有重要的一項(xiàng)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化模式在近三十年制造了一個(gè)龐大的特殊的群體：“農(nóng)民工”， 甚至成為一種固定的“制度”，這是世界上絕大多數(shù)國(guó)家所沒(méi)有的 。
可以肯定，城鎮(zhèn)化將成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)下一輪的新增長(zhǎng)點(diǎn)，但如何結(jié)合發(fā)展戰(zhàn)略，具體走什么樣的城鎮(zhèn)化的路，是目前急需要探討的問(wèn)題。本文希望在此為“十二五”規(guī)劃建言獻(xiàn)策，具體提出要走“正常城鎮(zhèn)化”的道路，并逐步有序地吸納農(nóng)民工融入城市，以拉動(dòng)居民消費(fèi)，并引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，促進(jìn)更深層次的城鄉(xiāng)平等化。文章并提出一些可操作的政策建議。
城鄉(xiāng)生活的必需要素
近代世界歷史的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，工業(yè)化解決了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中就業(yè)不足的問(wèn)題, 也就是農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題在中國(guó)尤為嚴(yán)重—目前中國(guó)大約還有一億多的農(nóng)村勞動(dòng)力需要就業(yè)。工業(yè)化一個(gè)重要的“任務(wù)”，就是把這些就業(yè)不充分的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到有就業(yè)的地方去。這個(gè)過(guò)程提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率，增加國(guó)民收入，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
工業(yè)化也帶來(lái)了城鎮(zhèn)化，而正常健全的城鎮(zhèn)化，是要最終把大多數(shù)傳統(tǒng)農(nóng)村人口“連根拔起”(uproot)，舉家轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)里面，從事非農(nóng)的生產(chǎn)，并在城鎮(zhèn)里扎根，成為城鎮(zhèn)居民群體的一部分。城鎮(zhèn)化并不是簡(jiǎn)單的“農(nóng)民進(jìn)城”，它實(shí)際上是借助工業(yè)化，轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力，為（農(nóng)村）人口提供一個(gè)提高自身生活（消費(fèi)）水平的途徑。與此同時(shí)，國(guó)家建立相應(yīng)的法制、社會(huì)保障系統(tǒng)來(lái)配合并促進(jìn)這種人口、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。工業(yè)化—城鎮(zhèn)化這兩過(guò)程同步進(jìn)行，是現(xiàn)代化過(guò)程中的一個(gè)重要部分。
概括而言，在人類的生活中，無(wú)論是在農(nóng)村，或是城鎮(zhèn)，有三大必需的要素，以維持長(zhǎng)期生活，社會(huì)安定：就業(yè)、住房，還有就是生活的保障 (表1）。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)，這三大要素一般由家庭自我提供（或家庭繼承），而且在低水平上保持相對(duì)穩(wěn)定。在沒(méi)有大災(zāi)禍的情況下，農(nóng)民可以在低水平下長(zhǎng)期穩(wěn)定生活。到了工業(yè)社會(huì)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，這三者都會(huì)變得不穩(wěn)定，往往市場(chǎng)也不一定可以提供，這就需要政府的干預(yù)，提供一些社會(huì)福利。
工業(yè)化把農(nóng)民帶到城鎮(zhèn)來(lái)，只是解決原來(lái)農(nóng)村不充分就業(yè)這個(gè)最重要的“飯碗”問(wèn)題，但并沒(méi)有解決在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期生活的其它兩個(gè)問(wèn)題：住房與生活保障。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)里，城鎮(zhèn)里的就業(yè)，與農(nóng)村的不同，相對(duì)沒(méi)有保障。非農(nóng)就業(yè)，并非固定在自己的土地自供自足的基礎(chǔ)上，而是根據(jù)市場(chǎng)需求的周期而波動(dòng)，有時(shí)甚至是大幅度的波動(dòng)，例如2009年的金融危機(jī)，全球大概有幾千萬(wàn)人丟掉了“飯碗”。為了保持社會(huì)安定，現(xiàn)代的工業(yè)社會(huì)建立了社會(huì)保障制度，包括對(duì)低收入人群的住房補(bǔ)助。
為了建立一套全面的社保的系統(tǒng)，很多國(guó)家用上三十年、五十年、甚至是上一百年的光景。例如，美國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化超過(guò)了一百五十年，可以看到最近幾十年，社會(huì)保障的問(wèn)題在美國(guó)社會(huì)愈來(lái)愈突出，直接影響到社會(huì)與政治安定。美國(guó)在經(jīng)歷了三十年代的經(jīng)濟(jì)大衰退、失業(yè)嚴(yán)重之后，羅斯福開(kāi)始建立一個(gè)覆蓋全民的社會(huì)保障體系，包含失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老、醫(yī)療補(bǔ)助、低收入家庭資助。可以這樣說(shuō)，最后的一步在今年初才完成：奧巴馬今年初通過(guò)的醫(yī)改把剩下沒(méi)有能力購(gòu)買(mǎi)醫(yī)療保險(xiǎn)的5%的人口也覆蓋了。光是走這一步，美國(guó)各勢(shì)力就博弈、爭(zhēng)論了十多年。奧巴馬的醫(yī)改標(biāo)志著美國(guó)全民基本社保系統(tǒng)建立完成。
美國(guó)從上世紀(jì)三十年代初期到今天，用了六十多年，一直都在建立全民社保這個(gè)制度；從這個(gè)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中國(guó)也是在同樣一個(gè)歷史過(guò)程上，要在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化這個(gè)過(guò)程中逐步解決這個(gè)問(wèn)題。中國(guó)目前大約只有30%的人口享有基本的社保，要達(dá)到普世全民有基本的社保，看來(lái)還有一段漫長(zhǎng)的路途要走。
中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化
究竟什么是真正的“中國(guó)特色”城鎮(zhèn)化？我認(rèn)為“中國(guó)特色”最重要的一點(diǎn)是, 國(guó)家在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中起著決定性的作用，城鎮(zhèn)化長(zhǎng)期是為工業(yè)化“服務(wù)”。與其他發(fā)展中國(guó)家不同，中國(guó)在50年代中期開(kāi)始的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中并沒(méi)有打算將傳統(tǒng)農(nóng)村人口中的大部分徹底“城鎮(zhèn)化”, 沒(méi)有走“正常”的城鎮(zhèn)化道路；中國(guó)實(shí)行的是“不完整城鎮(zhèn)化”(incomplete urbanization)、“半城鎮(zhèn)化” 或“低度城鎮(zhèn)化”(under-urbanization)策略。工業(yè)化方面，實(shí)行“剪刀差”的工農(nóng)不等價(jià)交換，剝奪農(nóng)村資源；同時(shí)，壓制城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)，以節(jié)約工業(yè)化過(guò)程中的“城鎮(zhèn)化成本”。
這種蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的城鎮(zhèn)化模式，社會(huì)科學(xué)家（如Ofer、Sjoberg及Selenyi等）已有大量的論述。以行政手段控制、法律制度保護(hù)的城鄉(xiāng)隔離、城鄉(xiāng)不平等的二元結(jié)構(gòu)是這種工業(yè)化—城鎮(zhèn)化模式的根基，戶籍管制是其中的一個(gè)重要工具，其核心是戶籍背后所包含的福利差異。孫立平教授稱中國(guó)在50年代建立的二元結(jié)構(gòu)為“行政主導(dǎo)型的二元結(jié)構(gòu)”，以有別于其他第三世界國(guó)家中由市場(chǎng)主導(dǎo)的二元結(jié)構(gòu)。在毛澤東時(shí)代，為了維護(hù)城鄉(xiāng)隔離的二元結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格控制了鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)與遷移。
“不完整城鎮(zhèn)化”，主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)緩慢，城鎮(zhèn)人口 的百分比被控制在很低的水平。盡管中國(guó)的工業(yè)高速發(fā)展，城鎮(zhèn)人口到了1979年也只有19%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他發(fā)展中國(guó)家的水平；那個(gè)時(shí)候，中國(guó)的城鎮(zhèn)化水平差不多是處于現(xiàn)代國(guó)家中最低的水平。由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的分割隔離，農(nóng)村人口不能向城鎮(zhèn)遷移，堵塞農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的出路，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
20世紀(jì)80年代初期出現(xiàn)的農(nóng)業(yè)集體解體，農(nóng)村勞動(dòng)力可以流動(dòng)，到城里打工，解決了部分的就業(yè)問(wèn)題。盡管當(dāng)前中國(guó)的工業(yè)化已進(jìn)入中后期（農(nóng)業(yè)只占GDP的10%），近30年來(lái)城鎮(zhèn)化的速度提高了不少，城鎮(zhèn)化的水平仍然低于50%。人口流動(dòng)的管制松動(dòng)導(dǎo)致在90年代有大量“農(nóng)民工”涌入城鎮(zhèn)工作。法律上這些人口卻不被納入城鎮(zhèn)的范疇，不能享受普通城鎮(zhèn)居民的福利和權(quán)利，也不可能在城鎮(zhèn)永久定居。農(nóng)民工這種長(zhǎng)期“人戶分離”的現(xiàn)象是開(kāi)放改革時(shí)期“不完整城鎮(zhèn)化”的主要產(chǎn)物，也是在中國(guó)特殊的行政主導(dǎo)型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之下獨(dú)有的。
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農(nóng)民工（不包括在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民）的數(shù)量非常龐大，從80年代早期的兩三千萬(wàn)增加到2009年的一億五千萬(wàn)。自20世紀(jì)80年代早期起，圖1所示的城鎮(zhèn)常住人口 （占總?cè)丝?/font>）的百分比，與城鎮(zhèn)戶籍人口的百分比差矩逐年增大，表明城鎮(zhèn)雇用不享受城鎮(zhèn)居民待遇的農(nóng)村勞動(dòng)力（農(nóng)民工）現(xiàn)象越來(lái)越普遍。在各大城市普遍存在常住人口和戶籍人口嚴(yán)重不對(duì)稱的現(xiàn)象。以重慶為例，戶籍人口從升為直轄市時(shí)(1997年)的27%，到目前也只上升兩個(gè)百分點(diǎn)。但城市常住人口已超過(guò)50%。
無(wú)當(dāng)?shù)貞艏霓r(nóng)民工制度為中國(guó)、世界的企業(yè)提供了大量的廉價(jià)工業(yè)勞動(dòng)力，使中國(guó)一躍成為“世界工廠”。珠三角是中國(guó)改革開(kāi)放經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的典范，約有兩千萬(wàn)至兩千五百萬(wàn)農(nóng)民工在此工作。作為“世界工廠”的中心，珠三角的例子清楚地展示了外來(lái)勞動(dòng)力、戶籍制度和“世界工廠”之間密不可切的關(guān)系。戶籍制度和廉價(jià)外來(lái)勞動(dòng)力之間的密切聯(lián)系使中國(guó)內(nèi)部遷移被完全分割成兩個(gè)方面：一方面農(nóng)村勞動(dòng)力允許跨區(qū)域流動(dòng)，另一方面他們不能得到在工作、居住地的市民權(quán)及相連的福利。換句話說(shuō)，農(nóng)村人口可以遷移到城鎮(zhèn)，在工廠工作，卻永遠(yuǎn)不能享受城鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)和福利。他們的處境，相當(dāng)于許多國(guó)家中的外國(guó)籍“客工”（guest workers）或“無(wú)證黑工”(undocumented migrants)一樣。
表1：城鄉(xiāng)生活必需要素比較
| 農(nóng)村（農(nóng)民） | 農(nóng)民工 （“不完整城鎮(zhèn)化”的特征） | 城鎮(zhèn)（市民） （“完整城鎮(zhèn)化”的特征） |
就業(yè) | 有，但不充分 | 有，但限于低層次 | 有 |
住房 | 有，自我提供 | 無(wú)，或低水平 | 有 |
生活保障 | 低水平，主要靠土地與兒子 | 無(wú)，或低水平 | 有 （社會(huì)保障） |
表1概括了在不完整城鎮(zhèn)化模式中，農(nóng)民工面臨的困境：他們脫離了土地到城鎮(zhèn)干粗苦贓累的工作，但卻缺乏在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期生活的其它兩個(gè)必需的要素。中國(guó)制度的安排是讓農(nóng)民工的就業(yè)在城鎮(zhèn)，但住房、生活保障仍然留在農(nóng)村。用學(xué)者秋風(fēng)的話說(shuō):“(農(nóng)民工）只能把自己的勞動(dòng)力帶出來(lái)，包括他的家庭，還有他作為公民的大部分的身體，都被留在鄉(xiāng)村。” 也就是說(shuō)，勞動(dòng)力的部分可以到城鎮(zhèn)，“人”的部分卻要留在農(nóng)村。農(nóng)民工在城鎮(zhèn)只有條件工作，沒(méi)有條件生活。這個(gè)很明顯是不匹配、不合理的，也不能長(zhǎng)期維持下去的。因?yàn)檗r(nóng)民工沒(méi)法在城里以非常低的生活水平長(zhǎng)期呆下去，特別是過(guò)了青壯勞動(dòng)力這一年齡段，農(nóng)民工也要成家，往往不得不返回農(nóng)村。
深圳的人口年齡分布圖（圖2），清楚說(shuō)明了城市與農(nóng)村的人口不平等“交換”。盡管經(jīng)過(guò)三十年的高速發(fā)展，深圳的人口依然“青春常駐”，超過(guò)50%的人口仍是處于15—30歲這個(gè)年齡段。社會(huì)學(xué)家陸學(xué)藝先生曾一針見(jiàn)血地指出，現(xiàn)行的農(nóng)民工制度是讓農(nóng)村把青壯年勞動(dòng)力輸送到城鎮(zhèn)，而城鎮(zhèn)卻把勞動(dòng)后傷殘病弱者、老年者退還到農(nóng)村，與此同時(shí)，把扶育子女、贍養(yǎng)老人等社會(huì)負(fù)擔(dān)都拋給農(nóng)村。因?yàn)樯钲谕耆莻€(gè)改革開(kāi)放之后才發(fā)展起來(lái)的“移民”城市, 它的人口結(jié)構(gòu)非常集中地反映了這階段的發(fā)展模式的邏輯。
選擇走正常城鎮(zhèn)化的道路，讓農(nóng)民工成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)的“新巨人”
金融危機(jī)證明，中國(guó)出口導(dǎo)向型的工業(yè)化，雖然在過(guò)去三十年成功地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但在面對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的起伏動(dòng)蕩時(shí)仍十分脆弱，中國(guó)的出口在2008-2009年遭受到重創(chuàng)，出口額大幅度下跌，2009年初約有兩千三百萬(wàn)民工失業(yè)。盡管今年出口額已經(jīng)有所回升，但是中國(guó)居民總體消費(fèi)力仍然疲弱，難以維持經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展。中國(guó)居民消費(fèi)與GDP比率2008年是35%，是所有大國(guó)中最低的 (“正常的”水平大約為55-60%)。而2009年大多數(shù)的時(shí)間，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍然主要是由投資推動(dòng)的，消費(fèi)的比例只占了很小的部分。
由于存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，現(xiàn)行的中國(guó)式城鎮(zhèn)化無(wú)法成為推動(dòng)國(guó)內(nèi)消費(fèi)的主要引擎，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。盡管中國(guó)的城鎮(zhèn)常住人口的百分比已由1980年全國(guó)人口的20%，快速提高到2010年的47%，但實(shí)際上，有城鎮(zhèn)居民的權(quán)利與福利的人口大約只占全國(guó)的30%。今年八月初在海口一個(gè)論壇上，我就聽(tīng)到中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)陳錫文說(shuō)，城鎮(zhèn)人口中有2億人并沒(méi)有享受市民的權(quán)利，不算是真正的城鎮(zhèn)人口。
盡管中國(guó)有高速度的城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)，但沒(méi)有像其他國(guó)家的城鎮(zhèn)化一樣，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化推動(dòng)內(nèi)需的作用。中國(guó)的城鎮(zhèn)常住人口由1978年的1.7億，到今天的6.2億，增加了4.5億，其中約1億是城鎮(zhèn)自然增長(zhǎng)人口，剩下的3.5億是由城鎮(zhèn)化（從農(nóng)村來(lái)）帶來(lái)的人口。同期城鎮(zhèn)的戶籍人口增加了3億，去掉了近1億的自然增長(zhǎng)，即城鎮(zhèn)化只增加了2億的城鎮(zhèn)戶籍的人口（主要是城鎮(zhèn)人口的家屬、干部、大學(xué)畢業(yè)生），還有1.5億人沒(méi)有城鎮(zhèn)戶籍。
這1.5億“不完整城鎮(zhèn)化”的人群主要是農(nóng)民工。農(nóng)民工遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)在外謀生，在工廠工作的通常住在宿舍，從事服務(wù)業(yè)的多半住在居住條件欠佳的城市邊緣，如“城中村”。由于整個(gè)二元結(jié)構(gòu)對(duì)他們的歧視，他們?cè)诔抢锏墓ぷ魇杖氲臀ⅰＴ蜚y行駐中國(guó)的首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家王志浩（Stephen Green）今年曾在《華爾街日?qǐng)?bào)》上撰文指出，農(nóng)民工低收入限制了他們的消費(fèi)水平，同時(shí)由于不可能在城鎮(zhèn)扎根，他們只得儲(chǔ)蓄，把錢(qián)留給在農(nóng)村修房子或養(yǎng)老，而且不會(huì)在城鎮(zhèn)里購(gòu)買(mǎi)耐用的消費(fèi)品。如前所述，城鎮(zhèn)常住人口的百分比，與城鎮(zhèn)戶籍人口的百分比的差矩逐年增大，表明城鎮(zhèn)里不享受城鎮(zhèn)居民待遇人口的現(xiàn)象近年越來(lái)越普遍。中國(guó)近20年基本上進(jìn)入了耐用消費(fèi)品時(shí)代，如果越來(lái)越多新增的城鎮(zhèn)常住人口沒(méi)有能力消費(fèi)耐用品，那中國(guó)的經(jīng)濟(jì)又如何擴(kuò)大內(nèi)需呢？
當(dāng)前中國(guó)處于后金融危機(jī)的新時(shí)期，適逢籌備“十二五”，是一個(gè)大好的機(jī)遇，調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略。過(guò)去三十年可行的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，今天不一定可行。中國(guó)的人口老化加速，年輕的民工數(shù)量減少，中國(guó)內(nèi)部社會(huì)、生態(tài)環(huán)境的壓力也越來(lái)越大; 外部的壓力也在增大，各國(guó)保護(hù)主義抬頭，中國(guó)出口面臨的貿(mào)易摩擦日益增多，國(guó)內(nèi)外的環(huán)境跟過(guò)去的也不完全一樣。中國(guó)不可以、也不能長(zhǎng)期肩負(fù)著“世界工廠”的角色，從事全球耗能高、對(duì)環(huán)境破壞大的產(chǎn)業(yè)，即低附加值的制造業(yè)。中國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，一定要回到內(nèi)需來(lái)，讓城鎮(zhèn)化、讓從農(nóng)村來(lái)的民工也來(lái)帶動(dòng)內(nèi)需。
后危機(jī)時(shí)代的關(guān)鍵戰(zhàn)略應(yīng)該是既推動(dòng)完整的、正常的城鎮(zhèn)化，使城鎮(zhèn)化能帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展且更加符合中央發(fā)展要“以人為本” 的要求。實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)必須加快戶籍改革，促進(jìn)農(nóng)民工“市民化”；讓民工有本地的戶籍，可以定居下來(lái)生活，作比較長(zhǎng)遠(yuǎn)的打算。讓他們享有國(guó)家的失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等，讓留守丈夫、更多的留守妻子可以到城里來(lái)，讓他們的子女也可以像當(dāng)?shù)鼐用竦淖优粯泳妥x當(dāng)?shù)氐墓W(xué)校，而不用遭受歧視。民工有了本地的戶籍，可以全面參與城鎮(zhèn)公共事務(wù)管理，也可以像其他城里的人，選擇工作，發(fā)揮每人所長(zhǎng)，生活（包括消費(fèi)）沒(méi)有太多的后顧之憂。這樣的城鎮(zhèn)化才能擴(kuò)大內(nèi)需，才可推動(dòng)一個(gè)真正的“城鎮(zhèn)化—經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的良性循環(huán)。
這里我提一個(gè)“漸進(jìn)中尋求突破”建議，“十二五”中國(guó)要逐步選擇走正常的城鎮(zhèn)化道路，即是城鎮(zhèn)化與工業(yè)化同時(shí)并進(jìn)。具體可行的方法是：大小城市第一步向掌握熟練技術(shù)、又有穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工開(kāi)放當(dāng)?shù)貞艏怯洠缓笾鸩接行虻南蚱渌窆ら_(kāi)放，最終使所有的民工“完整城鎮(zhèn)化”，可以舉家永久性遷移。
我認(rèn)為，目前農(nóng)民工大約是占總?cè)丝诘?0%，如果每年能解決1% （約一千五百萬(wàn)人）的戶籍問(wèn)題, 再加上每年新增的民工，大概10-15 年應(yīng)可解決這個(gè)國(guó)家的大難題。按粗略的測(cè)算，一千五百萬(wàn)農(nóng)民工變?yōu)槭忻瘢瑖?guó)家每年財(cái)政支出將增加450億元左右 ，約占2009年國(guó)家財(cái)政總收入（68477億元）的0.7%，或是相當(dāng)于2009年國(guó)家財(cái)政總收入增加的百分率（11.7%）小數(shù)點(diǎn)后的零頭（0.7%）。這筆數(shù)是國(guó)家財(cái)政這幾年完全可以承受的。
我認(rèn)為改善農(nóng)民工的待遇，不但對(duì)民工有好處，對(duì)中國(guó)整體經(jīng)濟(jì)、社會(huì)也有極大的利益。
首先，從拉動(dòng)居民消費(fèi)的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略角度出發(fā)，農(nóng)民工的潛力巨大。農(nóng)民工可以是一個(gè)非常龐大的消費(fèi)群體，一億五千萬(wàn)的民工，加上家庭人口，人口總共超過(guò)二億，是美國(guó)人口的三分之二。經(jīng)濟(jì)學(xué)家蔡昉預(yù)言，農(nóng)民工是中國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)的“新巨人” (new giant)。農(nóng)民工的人均收入是普通農(nóng)民的兩三倍；而且近幾年，農(nóng)民工的工資增長(zhǎng)較快 （特別是青壯民工），可以預(yù)料，這個(gè)趨勢(shì)未來(lái)的一二十年還會(huì)持續(xù)下去（這是進(jìn)入“劉易斯轉(zhuǎn)折期”的一個(gè)效應(yīng)）。根據(jù)全總最近的一個(gè)報(bào)告，農(nóng)民工中，15-30歲年齡段的占大多數(shù)，達(dá)到六成左右。這個(gè)年齡組的消費(fèi)潛力很高。如果可以讓他們定居下來(lái)生活，作比較長(zhǎng)遠(yuǎn)的打算，他們的子女可以像當(dāng)?shù)鼐用竦淖优粯赢?dāng)?shù)鼐妥x，他們?cè)诔擎?zhèn)的生活、住房、上學(xué)的消費(fèi)會(huì)更大。不難想象，如果把這兩億人的勞動(dòng)效率、消費(fèi)潛力都釋放出來(lái)，中國(guó)可以增加多少耐用品的消費(fèi)，服務(wù)行業(yè)可以增加多少的生意。美國(guó)二次大戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速，有賴于汽車工業(yè)的成長(zhǎng)。“汽車大王”福特的成功秘訣，就是一方面應(yīng)用大量生產(chǎn)(mass production)的模式，降低成本；一方面，給汽車工人有好的工資，使他們成為新的中產(chǎn)階級(jí)，有能力購(gòu)買(mǎi)汽車，推動(dòng)國(guó)內(nèi)大量消費(fèi)(mass consumption)，制造一個(gè)“生產(chǎn)—消費(fèi)”的良性循環(huán)。
第二，中國(guó)的工業(yè)肯定要向高技術(shù)、高附加值發(fā)展，這需要大量的熟練技術(shù)工人。這跟目前農(nóng)民工的技能結(jié)構(gòu)很不相符，大量的民工主要是低技術(shù)的普通工。中國(guó)要培養(yǎng)大批有技術(shù)的工人，才能逐步向較高附加值的工業(yè)轉(zhuǎn)型.
近期的民工荒，部分是因?yàn)榧夹g(shù)工人短缺。民工是中國(guó)工業(yè)的重要支柱，給有技術(shù)的民工本地城市戶口，可以有力地促進(jìn)這個(gè)技術(shù)轉(zhuǎn)型。中國(guó)需要技術(shù)民工，工廠的老板也需要他們，需要有人會(huì)操作復(fù)雜的機(jī)器而且可以留得住，安心工作。有技術(shù)民工可以拿到較高的工資，也就有能力支付社會(huì)福利的費(fèi)用，看遠(yuǎn)一點(diǎn)，他們不會(huì)給地方政府添負(fù)擔(dān)，只要有配套的地方財(cái)稅制度。更長(zhǎng)遠(yuǎn)一點(diǎn)看，給有技術(shù)的民工“上戶口”會(huì)促使大量的民工向技術(shù)工人的方向走,有力調(diào)動(dòng)民工自己的積極性，投資在自身的人力資本上。給有技術(shù)的民工本地戶口這項(xiàng)改革在很大程度上是一個(gè)雙贏的局面。近年一些城市向有固定就業(yè)的非本地戶籍大學(xué)畢業(yè)生開(kāi)放戶籍，也體現(xiàn)這種邏輯。我認(rèn)為，依遵這個(gè)道理，改革的步伐可以更大一點(diǎn)，也可以向有技術(shù)的民工開(kāi)放城市戶籍。
具體逐步開(kāi)放戶籍給民工的措施，廣東、重慶已經(jīng)宣布朝著這個(gè)方向踏出一步，推出本省（市）民工落戶城鎮(zhèn)的一些措施，盡管步伐仍在有限的范圍內(nèi)，對(duì)象只限本省(市) 的民工，而且重慶還要求農(nóng)民工“土地?fù)Q戶籍”。
我認(rèn)為，這一項(xiàng)關(guān)乎全國(guó)下一輪發(fā)展戰(zhàn)略的重大措施，中央政府應(yīng)予以大力帶頭推動(dòng)與協(xié)助，包括加大財(cái)政投入、積極立法。戶籍改革這重大措施要求打破地域的界限，使跨省的民工都可以落戶（尤其在廣東，大部分的民工都是外省人）。正如我前所述，目前民工城市戶籍的問(wèn)題，有一大部分是廣義的生活保障的問(wèn)題（社保、土地等），這帶有全局性的問(wèn)題，需要中央的領(lǐng)導(dǎo)及統(tǒng)籌，不能光單靠地方去摸索實(shí)驗(yàn)。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，有賴于建立一個(gè)龐大的國(guó)內(nèi)人力、產(chǎn)品市場(chǎng)。建立一個(gè)統(tǒng)一暢通的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，這個(gè)任務(wù)中央政府責(zé)無(wú)旁貸。美國(guó)經(jīng)濟(jì)力量之所以強(qiáng)大，有賴于它百多年來(lái)，聯(lián)邦政府努力建設(shè)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的成果。把民工落戶措施擴(kuò)大到其他省籍的民工身上，這需要從全國(guó)一盤(pán)棋去考量。
我建議，取消要民工交出宅基地?fù)Q戶籍的條件，因?yàn)槊窆ぴ诔鞘写蚬ぁ⒓{稅，交社保費(fèi)，就應(yīng)該逐步擁有城市的福利，不應(yīng)要拿自己的宅基地來(lái)交換；宅基地基本上是農(nóng)民世代祖?zhèn)飨聛?lái)的家庭財(cái)產(chǎn)，受到法律的保護(hù)。人大常委剛通過(guò)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》就規(guī)定，在境內(nèi)的打工(包括外國(guó)人士)并依法繳社保費(fèi)，就可以享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇，并不要求交出家庭財(cái)產(chǎn)。這一個(gè)基本原則， 理所當(dāng)然應(yīng)該應(yīng)用到民工入城落戶的做法上。還有，“宅基地?fù)Q戶籍”的操作相當(dāng)復(fù)雜，牽涉面廣泛，不容易跨省市“交換”。
“用腳投票”，也可以用手投票
今年來(lái)發(fā)生的“富士康”民工自殺、本田工人罷工等事件告訴我們，解決農(nóng)民工問(wèn)題的核心是要打破城鄉(xiāng)二元制，建立城鄉(xiāng)平等的社會(huì)及制度，這是一件更艱巨的工作。目前民眾聲最強(qiáng)烈的是調(diào)整收入分配，而收入不均的最大因素，正是城鄉(xiāng)差距。這個(gè)經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題，其根源在于二元社會(huì)的制度。
2007年中共十七大提出構(gòu)建和諧社會(huì)的諸多措施，其中之一就是要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民選舉權(quán)的完全平等。今年3月份全國(guó)人大關(guān)于選舉法的修正案中，決定給予城鄉(xiāng)居民同票同權(quán)。我認(rèn)為這是走向城鄉(xiāng)居民法律和政治、經(jīng)濟(jì)平等非常重要的第一步，體現(xiàn)在平等的投票權(quán)和“一人一票” 的同等代表性（原先比例是4:1，偏向于城市人口）。
落實(shí)投票權(quán)城鄉(xiāng)平等，要解決一個(gè)重要的技術(shù)性環(huán)節(jié)：農(nóng)民工在哪里投票？目前的做法是讓選民在戶籍地（農(nóng)村）投票，而不是他們實(shí)際居住地。在目前有一億多農(nóng)民工在外打工，讓農(nóng)民工回到農(nóng)村投票很不切實(shí)際，尤其是他們現(xiàn)在一年中大部分時(shí)間都呆在城市里，老家離工作地幾千公里（除了回家過(guò)春節(jié)外，他們很少回鄉(xiāng)，在春節(jié)期間也只有一半的農(nóng)民工回家）。這一億多農(nóng)村戶口的民工，是農(nóng)村（戶籍人口）中教育程度較高，能力較強(qiáng)的人口，把他們排斥在選舉系統(tǒng)外，不能投票，將使實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)選舉權(quán)平等變成一句空話，也使到目前社會(huì)仍存在對(duì)民工的排斥現(xiàn)象加劇。
落實(shí)新的選舉法唯一符合邏輯法理的措施，就是讓農(nóng)民工在他們的居住地，即在城市投票。事實(shí)上，這種做法也是符合國(guó)家統(tǒng)計(jì)局從2005年開(kāi)始的做法，把居住六個(gè)月以上沒(méi)有當(dāng)?shù)貞艏娜丝冢ò窆ぃ┙y(tǒng)計(jì)為（城鎮(zhèn)）的本地常住人口，這也符合國(guó)際的慣例。讓農(nóng)民工在居住地投票當(dāng)然還存在不少統(tǒng)計(jì)、技術(shù)上的問(wèn)題，需要進(jìn)一步仔細(xì)研究討論，但是這個(gè)問(wèn)題不能被無(wú)限期擱置。如果民工可以在城市里面投票，那他們的聲音就可以被城市的領(lǐng)導(dǎo)聽(tīng)到。新一代的農(nóng)民工對(duì)城市生活、事務(wù)的參與有一定的訴求，不可能長(zhǎng)期把他們排斥在外。如果農(nóng)民工既可以流動(dòng)打工— “用腳投票”，同時(shí)也可以用手投票, 這會(huì)有力地促進(jìn)在中國(guó)建立一套城鄉(xiāng)、地區(qū)平等的制度，要推行更徹底的戶籍改革, 營(yíng)造一個(gè)和諧社會(huì)、城鄉(xiāng)平等就有了更堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。
中國(guó)特殊的城鎮(zhèn)化模式制造了農(nóng)民工這個(gè)特殊的群體，這個(gè)群體在過(guò)去30年中國(guó)的改革開(kāi)放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著極大的作用，使中國(guó)的出口雄霸國(guó)際市場(chǎng)，人民的總體生活水平迅速提高。下一步應(yīng)該走正常的城鎮(zhèn)化道路，逐步實(shí)行農(nóng)民工市民化，讓農(nóng)民工較合理共享經(jīng)濟(jì)成果；同時(shí)，農(nóng)民工也可以對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)作出另一重大貢獻(xiàn)：他們的生產(chǎn)力與消費(fèi)力可以成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)下一輪發(fā)展的“新巨人”。“ 十二五”中國(guó)要走正常的城鎮(zhèn)化道路，讓人口城鎮(zhèn)化和戶籍人口增加的進(jìn)程逐漸匹配，這是中國(guó)政府在后危機(jī)時(shí)代發(fā)展經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)城鎮(zhèn)化、邁向2020年小康社會(huì)時(shí)需要慎重思考的一個(gè)關(guān)鍵課題。如果明智選擇發(fā)展的策略，中國(guó)可望在“十二五”時(shí)期進(jìn)入一個(gè)新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。
