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2025年09月02日
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2012年夏季的一天，著名建筑大師謝英俊來到長沙縣金井鎮(zhèn)，站在綠樹繁茂的山頭俯瞰層層疊疊的稻田和遠處起伏伸展的茶山。在山腳田邊錯落點綴著的農宅，如荊釵布裙的村姑質樸自然。謝英俊感嘆道：“這里是僅次于天堂的地方。”假如穿越到幾年前，鎮(zhèn)上的金井河水會時不時翻出污水的異味、茶園邊的鑄造廠也不時冒出沖天爐的煙塵，謝大師也難有今天的興致了。“南工北農”的主體功能分區(qū)戰(zhàn)略，給北部山區(qū)保護生態(tài)環(huán)境提供了有力的基礎，如今北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境得到了居民和訪客的一致認同。
早在2007年，國家就開始布置全國主體功能區(qū)的規(guī)劃。這一年國務院發(fā)布了《關于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》（國發(fā)〔2007〕21號），要求全國主體功能區(qū)編制規(guī)劃于9月完成初稿，并開始征求意見。中央在“十一五”規(guī)劃綱要建議中明確提出主體功能區(qū)的概念，并最終列入“十一五”規(guī)劃綱要。
圖1 長沙縣城鄉(xiāng)功能布局遠景規(guī)劃圖
主體功能區(qū)戰(zhàn)略將全國構建為“三大格局”，即城鎮(zhèn)化地區(qū)、農業(yè)地區(qū)和生態(tài)地區(qū)，由此區(qū)分出“四類開發(fā)模式”，即優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)。“發(fā)展”還是硬道理，而“開發(fā)”就要受到管控。國務院的《意見》說，要根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，確定不同區(qū)域的主體功能，并據(jù)此明確開發(fā)方向，完善開發(fā)政策，控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，逐步形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調的國土空間開發(fā)格局。
推進形成主體功能區(qū)的意義在于：深入貫徹落實科學發(fā)展觀的重大舉措，有利于推進經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調整，加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，實現(xiàn)科學發(fā)展；有利于按照以人為本的理念推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，縮小地區(qū)間基本公共服務和人民生活水平的差距；有利于引導人口分布、經(jīng)濟布局與資源環(huán)境承載能力相適應，促進人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的空間均衡；有利于從源頭上扭轉生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，促進資源節(jié)約和環(huán)境保護，應對和減緩氣候變化，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；有利于打破行政區(qū)劃界限，制定實施更有針對性的區(qū)域政策和績效考核評價體系，加強和改善區(qū)域調控。
毫無疑問，推進主體功能區(qū)規(guī)劃首先是一場觀念的革命，它要求地方政府在政績觀、發(fā)展觀上做出重大調整，其困難不難想象。三年之后的2010年，國務院印發(fā)了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》。又過了三年，在2013年全國不足半數(shù)的省市制定了本省市的主體功能區(qū)規(guī)劃，而在縣域開展此類規(guī)劃的工作，主要在少數(shù)沿海地帶剛剛起步。
2008年年底，長沙縣即提出“南工北農，一縣兩區(qū)”的主體功能分區(qū)思路，并隨之做出一系列制度體制配套來實施，這是實踐中全局性思考的結果，是對縣域發(fā)展的長遠謀劃、反復權衡的結果，而不是一個簡單貫徹上位規(guī)劃的作業(yè)。
20世紀八九十年代，在改革開放大潮的沖擊下，長沙縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展蒸蒸日上，一片繁榮，特別是隨著企業(yè)改制、體制內各類人才“下海”創(chuàng)業(yè)，一大批民營企業(yè)脫穎而出，成為區(qū)域乃至全國工業(yè)企業(yè)發(fā)展的熱土，尤其在汽車配件、機械加工、鑄造、皮革加工等方面成就突出，涌現(xiàn)出像遠大、三一重工這樣迅速崛起的民營企業(yè)，以及金井鑄造、金井皮革廠這樣產(chǎn)值過億元、稅收上千萬元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，對地方財政、就業(yè)和農民致富具有重要的支撐作用。
在長沙縣的產(chǎn)業(yè)布局和規(guī)劃中，1992年經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的設立具有標志性的意義，在全縣干部群眾的支持下，經(jīng)開區(qū)人積極進取、奮勇爭先，招商規(guī)模和效益不斷提高、企業(yè)投資環(huán)境日臻完善，使經(jīng)開區(qū)層次和水平不斷提升，在2000年一躍成為國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)。在這一品牌和各項優(yōu)惠政策的感召下，一大批優(yōu)質企業(yè)進園入駐，并在龍頭企業(yè)的帶動下，形成龐大的集聚效應和群落梯級配套企業(yè)發(fā)展的態(tài)勢。到2007年、2008年前后，工程機械制造和汽車生產(chǎn)、貿易及零配件加工成為經(jīng)開區(qū)具有標志性的、在區(qū)域具有重要影響的產(chǎn)業(yè)集群。
另外，經(jīng)過30多年的發(fā)展，長沙縣也像所有沖在前列的百強縣一樣，面臨著產(chǎn)業(yè)用地粗放、生態(tài)環(huán)境失衡、環(huán)境污染嚴重、人居品質下降的問題：
（1）工礦企業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)無序蔓延擴張態(tài)勢。在過去一個時期，全縣國土空間開發(fā)的規(guī)模較大，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)工礦快速增長，土地開發(fā)強度已超過全省大城市一般水平。低技術、高消耗、高污染的企業(yè)占據(jù)著大量土地和環(huán)境資源。土地和相關資源再規(guī)劃、再整合的必要性十分突出。
（2）耕地面積有限。全縣耕地總量為57716公頃，占全縣總面積的28.9%，保持主要農產(chǎn)品最低保有量生產(chǎn)和供給的壓力較大。農產(chǎn)品穩(wěn)定供應壓力較大。
（3）生態(tài)空間偏少。長沙縣生態(tài)空間主要分布在西南部和北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣城周邊及中部鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)林較少。2012年年底，全縣土地利用率高達97.10%，未利用地僅占土地總面積的2.90%，生態(tài)空間連通性不夠，分布不夠均衡，城市建成區(qū)和近郊區(qū)生態(tài)用地比重明顯偏低，生態(tài)空間建設難度較大。
（4）土地利用不夠集約，空間效率極不平衡。長沙縣單位建設用地產(chǎn)出水平居全省前列，全縣300多家重點企業(yè)（總用地面積不到20平方公里）產(chǎn)生90%以上的工業(yè)產(chǎn)值和稅收，形成了“用1%的土地創(chuàng)造90%的財政稅收”的局面。長沙縣工業(yè)園總量相對較多、工業(yè)布局分散，閑置土地、違法用地現(xiàn)象仍較突出，農村集體建設用地集約節(jié)約利用潛力較大。
長沙縣迫切需要空間格局的再梳理。
2008年以來，面對亞洲金融危機和中央4萬億元的積極財政政策帶來的工程機械產(chǎn)業(yè)大好形勢，縣委縣政府保持了冷靜的頭腦，沒有熱衷于單一GDP產(chǎn)值的增長，而是著眼于縣域長期可持續(xù)發(fā)展。區(qū)劃調整前長沙縣縣域總面積為1756平方公里，大致可以分成南北兩片：北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)多是山區(qū)和丘陵，交通不便，缺少發(fā)展工業(yè)的區(qū)位和配套條件；南部鄉(xiāng)鎮(zhèn)地處撈刀河、瀏陽河沖積平原，圍繞縣城、緊鄰省城，坐擁空港。高鐵、高速公路縱橫交錯，是整個湖南省的“門戶地帶”。縣城星沙設有長沙國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)這樣一個重要的發(fā)展平臺。按照因地制宜的方針，不難做出宜工則工、宜農則農的判斷。當時，“綠色GDP”的理念已經(jīng)在學界和媒體廣泛討論，“用1%的土地支撐經(jīng)濟發(fā)展，99%的土地保護生態(tài)環(huán)境”，這樣的空間思路也見諸一些先發(fā)地區(qū)，但是“知易行難”，真要放棄“村村點火，戶戶冒煙”的路徑是需要擔當，需要一整套政策機制保障的。2008年12月底，時任中共長沙縣委副書記、縣長楊懿文同志在縣人大會上首次提出了“南工北農”全縣經(jīng)濟社會與空間發(fā)展的理念，即在產(chǎn)業(yè)基礎較好的縣域南部（春華、安沙南段，果園鎮(zhèn)南界以南）重點發(fā)展工業(yè)和服務業(yè)；北部山區(qū)和丘陵地帶（春華、安沙北段、包括果園鎮(zhèn)及其以北）鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點發(fā)展農業(yè)相關產(chǎn)業(yè)。
在國家編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的時候，一個中部縣份主動開始了空間開發(fā)的主體功能分區(qū)管控實踐。
