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2025年07月16日
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張英洪：北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員、法學(xué)博士、中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)鄉(xiāng)村建設(shè)專委會(huì)副主任
我們?cè)诔鞘谢芯恐校岢鲂滦统鞘谢瘧?yīng)當(dāng)是法治的城市化。為什么要提出新型城市化應(yīng)當(dāng)是法治城市化？因?yàn)閭鹘y(tǒng)城市化存在一系列亂象，背離了以人民為中心的發(fā)展目標(biāo)，其突出存在兩個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題：一是在人口城市化上，進(jìn)城農(nóng)民工不能實(shí)現(xiàn)市民化，農(nóng)民平等享有基本公共服務(wù)的權(quán)利得不到保障和實(shí)現(xiàn)；二是在土地城市化上，強(qiáng)征農(nóng)民土地、強(qiáng)拆農(nóng)民住房，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利得不到保障和實(shí)現(xiàn)。
在傳統(tǒng)城市化中，地方政府出現(xiàn)了兩種不同的行政模式：一是強(qiáng)征強(qiáng)拆上，積極亂作為。一些地方政府為打造政績(jī)，謀取土地財(cái)政，在強(qiáng)行圈占農(nóng)民土地、強(qiáng)行拆除農(nóng)民住房上，干勁實(shí)足，仇和式的地方強(qiáng)勢(shì)執(zhí)政者成為典型和標(biāo)兵。二是在農(nóng)民工市民化上，消極不作為。甚至設(shè)置種種政策制度障礙，阻止農(nóng)民工市民化。我們看到許許多多多強(qiáng)征強(qiáng)拆的地方明星官員，卻鮮有實(shí)現(xiàn)包括農(nóng)民工在內(nèi)的外來(lái)常住人口公平享有市民待遇的地方典型官員。
傳統(tǒng)城市化造成了兩種社會(huì)病：一種是城市病，一種是農(nóng)村病。城市將農(nóng)村中的青壯年勞動(dòng)力吸入到城市中打工，卻不給予其市民待遇，在城市中出現(xiàn)了兩億多人的流動(dòng)人口，形成了農(nóng)民工階層；在農(nóng)村出現(xiàn)了上億的留守兒童、留守婦女、留守老人。
傳統(tǒng)城市化是一種政府主導(dǎo)的掠奪式城市化，是缺乏對(duì)政府公權(quán)力以及對(duì)資本進(jìn)行有效制約與問(wèn)責(zé)的城市化，是損害農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利、人身權(quán)利的城市化，是限制農(nóng)民工等外來(lái)常住人口市民化的城市化，是非法治的城市化。
由于缺乏法治的有效制約與規(guī)范，政府行為出現(xiàn)異化，突出表現(xiàn)在權(quán)力與資本結(jié)盟，掠奪農(nóng)民利益。甚至出現(xiàn)了一種我稱之為的地方政府犯罪現(xiàn)象。城市化中的地方政府犯罪，是最為嚴(yán)重的社會(huì)政治問(wèn)題。
地方政府犯罪的基本含義是以地方政府作為主體的犯罪行為，這種犯罪行為既侵犯公民的個(gè)人權(quán)利，又侵犯了國(guó)家和民族的公共利益。以人為核心的新型城市化道路，最根本的就是要尊重、保障和實(shí)現(xiàn)人的基本權(quán)利和自由尊嚴(yán)，全面依法治國(guó)，建設(shè)法治中國(guó)，推進(jìn)法治城市化。
所謂法治城市化，就是將城市化納入法治的軌道，以法治思維和法治方式推進(jìn)城市化，在城市化進(jìn)程中規(guī)范和約束公共權(quán)力，尊重和保障公民權(quán)利，維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)公平正義與文明進(jìn)步。法治城市化是新型城市化的基本特征和重要內(nèi)容，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的根本要求和重要體現(xiàn)。背離法治的城市化，既談不上新型城市化，也談不上國(guó)家治理現(xiàn)代化。
推進(jìn)法治城市化，是一項(xiàng)系統(tǒng)的社會(huì)工程。當(dāng)前必須把握好以下幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：
一要盡快消除城市化中的地方政府犯罪現(xiàn)象。要正確處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能，將政府工作全面納入法治的軌道，法無(wú)授權(quán)不可為，法無(wú)禁止皆可為。在建設(shè)法治中國(guó)進(jìn)程中，核心任務(wù)是將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力的馴服。人類文明發(fā)展史表明，人類首先是馴服野獸，其次是馴服百姓，最后是馴服當(dāng)權(quán)者。現(xiàn)在，我國(guó)已進(jìn)入了馴服當(dāng)權(quán)者的歷史新時(shí)期。要追究地方政府犯罪的刑事責(zé)任。地方政府犯罪不能沒(méi)有任何的法律責(zé)任。對(duì)地方政府犯罪責(zé)任人，既要從反腐上追責(zé)，更要從刑法上追責(zé)。
二要加快改革城市化中的兩個(gè)基本體制結(jié)構(gòu)。城市化將農(nóng)村與城市聯(lián)系在一起。我國(guó)的城市化一方面面臨城鄉(xiāng)二元體制的制約，另一方面又受到集體所有制的制約。推進(jìn)新型城市化，必須破除城鄉(xiāng)二元體制，改革集體所有制。破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的目的在于建立城鄉(xiāng)平等開(kāi)放的制度體系，維護(hù)和保障農(nóng)民平等的公民權(quán)利；改革集體所有制的目的在于建立尊重農(nóng)民意愿、允許農(nóng)民自由選擇、維護(hù)和保障農(nóng)民完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。
三要正確認(rèn)識(shí)和對(duì)待權(quán)力與資本。權(quán)力與資本都是人類社會(huì)中客觀存在的現(xiàn)實(shí)。但在如何認(rèn)識(shí)和對(duì)待權(quán)力與資本上，我們存在許多認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。在如何對(duì)待權(quán)力上，有三種基本的認(rèn)識(shí)和態(tài)度，一是消滅權(quán)力的無(wú)政府主義的觀點(diǎn)。二是迷信權(quán)力的國(guó)家主義觀點(diǎn)，法西斯主義和極權(quán)主義是20世紀(jì)國(guó)家主義的代表。三是馴服權(quán)力。既然公共權(quán)力既不能消滅，也不能迷信，那么唯一現(xiàn)實(shí)和理性的選擇，就是馴服權(quán)力，就是將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，建設(shè)現(xiàn)代法治國(guó)家。在如何對(duì)待資本上，也有三種基本的認(rèn)識(shí)和態(tài)度，一是消滅資本，這就是傳統(tǒng)共產(chǎn)主義的理論學(xué)說(shuō)。客觀地說(shuō)，將資本消滅了，當(dāng)然就不存在資本主義的種種弊端了。但問(wèn)題是，沒(méi)有資本的社會(huì)，雖然免除了資本的禍害，但卻陷入了極權(quán)主義的深淵，導(dǎo)致了社會(huì)的普遍貧困和對(duì)公權(quán)力的普遍迷信之中。二是崇拜資本，放縱資本的橫行。這就造成了原始資本主義的泛濫成災(zāi)。馬克思的《資本論》對(duì)原始資本主義進(jìn)行了最徹底的批判。改革以來(lái)，特別是1990年代以來(lái)，我們從消滅資本的極端走向另一個(gè)崇拜資本的極端，各地不擇手段招商引資，公權(quán)力與資本攜手聯(lián)合，致使權(quán)貴資本主義大行其道，民眾則飽受資本橫行和權(quán)力濫用之苦。三是馴服資本。既然資本不能消滅，同時(shí)也不能崇拜和放縱它，那么現(xiàn)實(shí)的理性選擇就是在法治的框架內(nèi)，節(jié)制資本，發(fā)掘資本在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的積極作用，同時(shí)抑制資本的為害。一個(gè)成熟的現(xiàn)代社會(huì)，既不能消滅權(quán)力，也不能迷信權(quán)力，權(quán)力不能任性；既不能消滅資本，也不能迷信資本，資本也不能任性。
國(guó)家治理現(xiàn)代化的根本目的在于保障人權(quán)，維護(hù)社會(huì)公義，增進(jìn)人的福祉。應(yīng)當(dāng)將執(zhí)政黨為人民服務(wù)的根本宗旨，具體轉(zhuǎn)化為保障每個(gè)人的基本權(quán)利和自由。政府的職能要實(shí)現(xiàn)向保障人權(quán)和維護(hù)社會(huì)公義的重大轉(zhuǎn)變。新型城市化要朝向法治中國(guó)建設(shè)的標(biāo)本目標(biāo)，體現(xiàn)全面依法治國(guó)的基本要求。
