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2025年07月18日
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2015年年底，中央領導作出重要批示，“抓特色小鎮、小城鎮建設大有可為，對經濟轉型升級、新型城鎮化建設，都具有重要意義”。各地對特色小鎮進行了大量探索，做出了一些成績。近日，住房城鄉建設部、國家發展改革委、財政部等部委明確提出要在全國范圍內開展特色小鎮培育工作，到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮。
一、建設特色小鎮的意義和作用
1．特色小鎮是市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的重要體現。
特色小鎮不是憑空產生的，也不是完全規劃出來的，它是在順應市場需求，尊重市場規律，政府順勢而為，市場積極參與的背景下出現的，離不開政府的有效引導，更離不開市場的主動參與。特色小鎮的“特”重點體現在產業特色上，而發展何種特色產業，服務哪些特色人群更多是由市場來選擇，而不是政府來決定的。政府的主要職能是提供良好的服務，健全法治保障環境，從土地、財政、基建投入等方面為市場發展掃除制度障礙。以浙江特色小鎮建設經驗來看，目前政府與市場合作已經形成了三種主要模式：市場主體、政府服務模式；政企合作、聯動建設模式；政府建設、市場招商模式。
2．特色小鎮是供給側結構性改革中有效供給與有效需求對接的重要載體。
推進供給側結構性改革，一方面，可以擴大有效供給和高端供給，減少無效供給和低端供給、重復供給，破解“過剩產能和積壓的庫存沉淀了大量的廠房、土地、設備和勞動力等生產要素，使得要素無法從過剩領域流到有市場需求的領域、從低效率領域流到高效率領域，降低了資源配置效率”的難題；另一方面，又可以打通要素流動和再配置的通道，使生產要素從無效需求流向有效需求領域、從低端領域流向中高端領域，進而提高要素配置效率。特色小鎮通過對高端要素資源進行重組，從供給側和需求側雙向發力，既提供了高端要素資源配置的空間產品，又滿足了多元化消費時代人們多角度、多層次的差異性消費，是市場多元化和消費差異性在地域空間的集中反映，是有效供給和有效需求對接的重要載體。
3．特色小鎮是城鄉要素雙向流動相互交融提升效益的必然產物。
特色小鎮選址一般在城鄉結合部，這就為城鄉要素雙向流動創造了便利條件。特色小鎮建設要與特大城市非城市核心功能疏解結合起來，形成良性互動。我國城鄉發展不平衡，一方面特大城市“城市病”問題突出，宜居宜業程度嚴重下降，城市非核心功能面臨疏解，城市人才、資本、技術等要素必然向外轉移，當然這種疏解和轉移是有一定要求和條件的，根據日本東京經驗來看，距離中心城區30—50公里范圍的區域，特色小鎮可以作為載體來承接城市功能轉移。另一方面，我國鄉村發展落后，基礎設施薄弱，公共服務不足，傳統農家樂等消費方式已經不能滿足城鎮中高收入居民的需求，急需依托鄉村文化和環境本底，加強城鄉要素互動，形成設施互通、產業互融、功能互補，滿足城鎮居民中高端消費需求的特色小鎮。
4．特色小鎮是體現和落實五大發展理念的功能平臺。
特色小鎮是按照創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，結合自身特質，找準產業定位，科學進行規劃，挖掘產業特色、人文底蘊和生態稟賦，形成“產、城、人、文”四位一體有機結合，具有明確產業定位、文化內涵、旅游和一定社區功能的重要功能平臺。特色小鎮的創新發展重點在于理論創新、制度創新、產業創新、功能創新，特色小鎮本身就是各種創新的產物；特色小鎮的協調發展體現在城鄉協調、人與自然協調、區域協調；特色小鎮的綠色發展體現在生態環保、緊湊集約、綠色低碳；特色小鎮的開放發展體現在營商環境、群體互動、對外開放；特色小鎮的共享發展體現在社會公平正義、貧富差距縮小、公共服務均等、共同富裕實現。
5．特色小鎮是發揮基層實踐和建立倒逼機制動態管理的有效方式。
特色小鎮建設不實行審批制，而采用創建制，事前不再審批，事中、事后強化監管。特色小鎮建設不是坐等靠要上級資源，而是立足基層實踐探索，先有為后有位。特色小鎮創建不搞平均分配，不應預設目標，寬進嚴出，誰能做出成績做出特色就受到獎勵，采用動態考核倒逼機制，能上能下，能進能出，做不出成效就退出，還要加倍倒扣獎勵指標。如浙江提出在3—5年的創建期，嚴格執行“競爭入列、優勝劣汰、達標授牌”的機制，政策上實施期權激勵制和追懲制，年度考核合格的兌現政策，不合格的淘汰出局，3—5年后創建不合格的，要加倍倒扣土地獎勵指標。在特色小鎮創建過程中還體現了中央的用人觀，把真正把能干事、想干事、干成事的干部提拔上來，把不作為、亂作為的干部淘汰出去。
二、厘清當前認識上的一些誤區
由于特色小鎮是一項新事物，當前各地在認識上還存在一些誤區。
一是把特色小鎮等同于特色鎮。特色小鎮不是行政區劃單元上的“鎮”，也不同于產業園區、風景區的“區”，而是位于城市周邊、相對獨立于市區，具有明確產業功能、文化功能、旅游功能和社區功能的重要功能平臺。特色鎮是一個行政區域的概念，以某種主體功能為特色，或有產業特色，或有交通功能特色，或有人文自然風光特色等的全域范圍，由居民社區和村莊構成，按照政府組織架構體系來管理的行政區域。
二是把特色小鎮等同于新城建設。發展特色小鎮不是建新城，不能用建新城的思路和模式來規劃建設特色小鎮。首先特色小鎮規模不大，不是追求規模效應，擴張效應，而是追求集聚效應，緊湊效應；其次特色小鎮不是土地財政的載體，而是創新創業的空間，是新產業、新動能的引擎；再次，特色小鎮追求的是提升全要素生產率，提高發展質量和效益；最后特色小鎮要走產城融合的發展道路。
三是把特色小鎮等同于園區建設。特色小鎮不是產業園區建設，特色小鎮離不開特色產業，但又不是單純的以工業制造業為主的園區開發。特色小鎮的產業特色體現在三個方面，一是以工業4．0為引領，以2．5產業或戰略性新興產業、第三產業為主，重點在于研發設計；二是以傳統產業轉型升級為主，從加工制造向設計、品牌、展示轉變，重點在于營銷服務；三是以休閑度假旅游為主，滿足市民短期、重復、特色需求，重點在于休閑服務。另外特色小鎮的社區功能是其與園區開發的重要區別。
四是把特色小鎮等同于景區開發。以旅游功能為主導的特色小鎮可以發展成為景區，有些歷史人文古鎮，自然風光優美的小鎮也兼具特色小鎮的文旅功能。從這個角度而言，特色小鎮和景區開發有共同之處，但又不同于傳統景區開發模式。特色小鎮在旅游客源市場上更強調滿足周邊大城市中高收入人群特定需求，在旅游活動上更強調體驗和參與，在旅游發展目標上更強調目的地和集散地，在旅游功能開發上更突出互融互動。
五是把特色小鎮等同于美麗鄉村。特色小鎮離不開鄉村本底，但與鄉村有著本質的不同，體現在一是形態不一樣，二是功能不一樣。特色小鎮集聚了大量資本、技術、人才等各類高端要素，是既有鄉村本地特征又融入高新技術和特色人才的區域經濟發展單元，需要探索利益主體多元、公眾參與的現代社會治理體系。美麗鄉村更多的是強調鄉村發展的一、二、三產業融合作為產業支撐，依靠本村村民的自治管理，管理和保護好鄉村生態環境等。
三、幾點建議
一是因地制宜推進特色小鎮發展。要尊重三個規律，經濟社會發展規律、城鎮化發展規律和市場經濟規律，適應城鄉社會發展的需要，正確認識特色小鎮發展的意義和作用。既不能拔苗助長，又不能光開花不結果。既要定目標下指標，又不能唯目標唯指標，要充分發揮市場作用，發揮企業家精神作用。在結合各地發展實踐的基礎上，因地制宜，分類引導，通過政策引導發揮基層實踐的積極性。對于發達地區、特大城市和中西部省會城市周邊，以特色小鎮為載體；對于欠發達地區，偏遠地區，以特色小鎮建設為載體。發揮二者在功能定位、產業主導、居住群體、吸納人口、投資規模、消費層次等方面各有側重的特點，形成互為點綴、互為補充的城鄉一體化新形態。及時總結各地特色小鎮建設做法，形成可復制、可推廣、可操作的經驗。
二是制定特色小鎮整體發展戰略。特色小鎮采用創建制，強調發揮市場機制作用，但要避免在市場機制下同一主題特色小鎮形成的無序競爭甚至一哄而上，乃至造成同級政府之間為了“搶資源、上項目”而相互比拼優惠政策。一是要發揮不同層級政府規劃引導作用，二是要發揮城市群的協商機制，從頂層設計上對這種有可能造成的資源重復配置或資源浪費的現象進行整體戰略部署。在規劃設計特色小鎮過程中，以提供有效供給和滿足有效需求為導向，圍繞產業和功能的特色定位，明確不同層級的特色小鎮滿足不同群體需求，同一類型的特色小鎮也可在不同需求區域進行有效配置。
三是完善特色小鎮投融資體制機制。
進一步明確特色小鎮建設運營管理主體權責利。特色小鎮作為非行政建制區域，建設運營管理主體可以是政府或政府平臺公司，可以是獨立的市場化主體，也可以是政府和市場聯合主體。重點是根據不同類型特色小鎮，發揮各自主體的優勢或互補優勢，推動特色小鎮發展。完善配套政策，在基礎設施和公共服務配套設施建設上，發揮政府財政資金“四兩撥千斤”的優勢，吸引社會資本參與；加快形成產權明晰、符合市場規律、具備產業特征的特色小鎮商業模式，讓社會資本進得來、留得住、能受益；加快PPP立法，把特色小鎮作為政府和社會資本合作模式創新的承載平臺。
四是探索特色小鎮社會治理體系創新。特色小鎮不僅承載經濟功能，同時承載社會功能和生態功能。創新特色小鎮社會治理體系，一是充分發揮信息化在社會治理中的作用，特色小鎮建設過程中充分應用了現代信息傳輸技術、網絡技術和信息集成技術，打造智慧社區，在社區管理、社會治理上先行應用實踐，為建立智慧化的社會治理體系提供新探索。二是發揮政府引導和公眾參與在社會治理中的作用，特色小鎮是各類高端人才、創業人才的集聚地，是各領域專家的集中地，搭建社會治理平臺，為公眾參與社會治理體系提供新探索。三是特色小鎮建設過程中要把政府提供基本公共服務、社會組織提供增值服務和社區提供自我服務結合起來，為社會治理體系協同創新提供新探索。
（作者系國家發改委城市和小城鎮改革發展中心規劃院副院長、城市金融部主任）
